VIII SA/Wa 526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. J. i R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. J. i R. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB, organ I instancji), z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakazującą R. i A. J. dokonanie rozbiórki nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] w miejscowości R. gmina P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] września 2012 r., w trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce o nr ew. gr. [...] w miejscowości R. gmina P., stanowiącej własność R. i A. J. (skarżący, inwestorzy) prowadzone są roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu wraz z pokryciem, wstawieniu okien połaciowych i wykonaniu dwóch lukarn. Stwierdzono również, iż zostały podwyższone ścianki kolanowe do wysokości 115 cm. Właściciele w trakcie oględzin przedłożyli zgłoszenie złożone w dniu [...] maja 2012 r. do Starosty G. na wymianę pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym. W trakcie postępowania administracyjnego, organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, a następnie postanowieniem nr [...], z dnia [...] października 2012 r., nałożył na inwestorów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej "Prawo budowlane"), obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: - zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zrealizowanej rozbudowy wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego. Wobec niewywiązania się przez inwestorów z nałożonego obowiązku, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji orzekł o rozbiórce nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie wyjaśnili, że w związku z wydanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., skierowali pismo do PINB-u, następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie określonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Powyższe stanowisko zaakceptował WINB, który utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, uznając tym samym, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem inwestorów złożonym do protokołu oględzin, rozbudowę budynku mieszkalnego wykonała ich mama w 2004 r., czyli przed dokonanym zgłoszeniem zamiaru wymiany pokrycia dachowego. Wskazał również, że prace wykonane przez inwestorów nie dotyczyły jedynie wymiany pokrycia dachowego, ale także wymiany konstrukcji dachu, podwyższenia ścianki kolanowej, wstawieniu okien połciowych i wykonaniu dwóch lukarn. Ponadto w dniu oględzin prowadzili roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku. WINB uznał, iż w omawianej sprawie inwestorzy rozbudowali i nadbudowali budynek, a takich prac nie można zakwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wskazał również, że organ I instancji umożliwił inwestorom dokonanie legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, nakładając na nich w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w wyznaczonym terminie. Skoro jednak inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wykonali tego obowiązku, orzeczony nakaz rozbiórki jest w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgodny z prawem. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji stwierdził, że postępowanie wznowieniowe w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jest bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Dodatkowo WINB wskazał, że inwestorzy chcąc zalegalizować samowolę budowlaną winni przedłożyć żądane dokumenty, czego nie uczynili. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podnieśli oni naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym na etapie procedowania na szczeblu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., jak również [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż uchybienia te stanowią naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wywiedli również, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego było przedwczesne, gdyż decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., została wydana przed rozpatrzeniem całości sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w przedmiocie wznowienia). W uzasadnieniu skargi inwestorzy podnieśli, iż złożyli przedmiotowy projekt do PIBN w dniu [...] marca 2013 r., gdyż byli przeświadczeni, iż termin do jego złożenia biegnie od momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu. Podkreślili także, że całość dokumentacji mieli przygotowaną w miesiącu styczniu, ponadto zaznaczyli w skardze, iż analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie jest dostateczna i nie uwzględnia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konkluzji wywiedli, że aktualny stan zagospodarowania działki nr ew. gr. [...], nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. Zgodnie z tym planem teren działki nr [...] oznaczony jest symbolem R z istniejącą zabudową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie podkreślić należy, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady ustawodawca określił w art. 29 Prawa budowlanego, który zawiera zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizacje których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie z ustaleń organów wynika, że skarżący bez uzyskania pozwolenia na budowę – przeprowadzili roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego. W orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że roboty budowlane, w wyniku których dochodzi do powiększenia podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy granice obiektu, należy traktować jako rozbudowę (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 161/10, LEX nr 673961 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 621/10, LEX nr 752373; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1110/10, LEX nr 759846; wyrok WSA w Lublinie z dnia z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 971/11, LEX nr 1138642). Przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nakazuje traktowanie rozbudowy tak jak budowy obiektu budowlanego. W konsekwencji rozbudowany przez inwestorów budynek mieszkalny w ocenie organów traktować należy jako samowolę budowlaną. Budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), chyba że organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wdroży postępowanie legalizacyjne. W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w ramach postępowania - jeżeli organ uznał, że będąca jego przedmiotem budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku takiego planu, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W niniejszej sprawie PINB, stosownie do ust. 3 tego przepisu, wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie przedłożenia w terminie 90 dni dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] w miejscowości R. gmina P. Nie mniej zauważyć należy, że postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...], o ile zawiera pouczenie o stosownej opłacie legalizacyjnej po złożeniu dokumentów, to nie zawiera w swej treści informacji o konsekwencjach nie złożenia dokumentów w zakreślonym terminie 90 dni. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy w dniu [...] marca 2013 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji (rozbiórkowej wydanej przez PINB), a następnie w dniu [...] marca 2013 r. złożyli do organu I instancji dokumenty objęte postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Analiza decyzji organu odwoławczego, ani jej uzasadnienie, nie pozostawiają wątpliwości, że WINB nie odniósł się do powyższej kwestii, gdyż albo informacja i dokumenty nie zostały mu przedstawione, bądź jeśli dysponował tymi dokumentami uznał, że nie mają one znaczenia. Wskazać należy, że jest to o tyle istotne, że w sytuacji, gdy organ działający jako instancja odwoławcza ma powtórnie (jakby na nowo) rozpoznać ponownie sprawę, to kwestia ta powodowała zmianę okoliczności stanu faktycznego, wymagającą odniesienia się przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie podkreślenie przez WINB, że skarżący nie wnioskowali o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów w ramach nałożonego obowiązku, ani o zawieszenie postępowania do czasu zgromadzenia wszystkich wymaganych dokumentów, nie do końca znajduje odzwierciedlenie w stanie sprawy. Po pierwsze skarżący nie byli poinformowani o konsekwencjach nie złożenia dokumentów, z akt administracyjnych nie wynika, aby informowano ich o możliwości przedłużenia terminu, czy też skorzystania z instytucji zawieszenia postepowania do czasu zgromadzenia wszystkich dokumentów. Natomiast niewątpliwie inwestorzy podjęli czynności i starania wykonania nałożonego obowiązku, o czym świadczą przedłożone dokumenty i daty na tych dokumentach. Po drugie skarżący podjęli starania związane ze wznowieniem postępowania w sprawie wydanego postanowienia z dnia [...] października 2012 r. Również na marginesie zauważyć należy, że termin określony art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, zatem organ odwoławczy winien rozważyć przede wszystkim, czy działania podjęte przez skarżących, dotyczące wznowienia postepowania w sprawie wydanego postanowieniem de facto nie dotyczyły wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów. Z akt administracyjnych (postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.) wynika, że taki wniosek o wznowienie został złożony w dniu [...] grudnia 2012 r., a zatem przed upływem terminu do złożenia dokumentów określonych postanowieniem PINB z dnia [...] października 2013 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do złożonych dokumentów (w dniu [...] marca 2013 r.), po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed wydaniem decyzji przez WINB. Nie wyjaśnienie tej okoliczności skutkuje uwzględnieniem skargi, bowiem stanowi niewątpliwie o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nadto mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy odniesie się do wskazanej kwestii, a mianowicie złożenia przez inwestorów dokumentów (do ewentualnej legalizacji) przed wydaniem decyzji przez WINB. Brak stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie powoduje, iż nie do odparcia są zarzuty postawione w skardze. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 sentencji, znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 § 2, natomiast o niewykonalności decyzji w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.