VIII SA/Wa 526/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nałożonej kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ, GITD), działając na podstawie art. 189k § 1 pkt 3 i § 2 oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił umorzenia w całości administracyjnych kar pieniężnych nałożonych w drodze decyzji GITD z: [...] grudnia 2018 r. nr [...] w wysokości [...] zł; [...] grudnia 2018 r. nr [...] w wysokości [...] zł; [...] listopada 2018 r. nr [...] w wysokości [...] zł; [...] listopada 2018 r. nr [...] w wysokości [...] zł. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 29 stycznia 2019 r. A. K. (dalej: strona, skarżąca, zobowiązana) zwróciła się do organu o umorzenie w całości administracyjnych kar pieniężnych nałożonych ww. decyzjami GITD. Strona uzasadniała wniosek okolicznościami, wskutek których doszło do przedmiotowego naruszenia oraz trudną sytuacją finansową. Wskazała, że samotnie wychowuje troje dzieci; jej partner zmarł we wrześniu 2018 r. Pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a cały jej dochód pochodzi ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. Strona poinformowała również, że w przypadku braku pieniędzy zwraca się o pomoc do rodziców. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego GITD ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z pełnoletnią córką, ponadto utrzymuje dwoje niepełnoletnich dzieci. Organ nie miał możliwości oszacowania, jaki dochód gospodarstwo domowe zobowiązanej uzyskało w 2018 r., albowiem w przedłożonym oświadczeniu strona nie wypełniła odpowiednich rubryk. Ustalono natomiast, że bieżący miesięczny dochód gospodarstwa domowego strony wynosi około [...] zł. Na powyższe składa się zasiłek rodzinny (około [...] zł), świadczenie wychowawcze ([...]zł) oraz świadczenie alimentacyjne na syna i córkę. Skarżąca jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie posiada nieruchomości, zasobów pieniężnych, przedmiotów wartościowych ani środków transportu. Zobowiązana wskazała, że na miesięczne wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego składają się: czynsz - około [...] zł, opłata za energię elektryczną - średnio około [...] zł, opłata za gaz - około [...] zł, wydatki szkolne - około [...] zł oraz żywność. Zdaniem organu w skali miesiąca gospodarstwo domowe zobowiązanej nie posiada żadnych wolnych środków pieniężnych do dyspozycji. W dalszej części uzasadnienia decyzji GITD powołał treść art. 189k k.p.a. wskazując, że decyzja w przedmiocie ulg ma charakter uznaniowy. Rozpoznając wniosek o udzielenie ulgi organ jest jednak zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do rozważenia istnienia ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Nawet ustalenie istnienia tych przesłanek nie wiąże organu, co oznacza, że nie musi on podjąć korzystnej dla zobowiązanej decyzji. W ocenie GITD w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które można byłoby określić jako ważny interes strony, stanowiące podstawę umorzenia przedmiotowych kar w całości. Sam fakt braku możliwości uregulowania przez stronę kary pieniężnej nie stanowi zdarzenia nadzwyczajnego, niedającego się przewidzieć. Zobowiązana nie przedstawiła także okoliczności ani dowodów wskazujących, że brak udzielenia ulgi w spłacie należności mógłby przeciwstawić się ważnemu interesowi publicznemu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zobowiązana wyjaśniła, że kara pieniężna została nałożona na nią jako właściciela pojazdu. Jego użytkownikiem był jednak jej partner. Skarżąca wyraziła poczucie niesprawiedliwości i krzywdy wskazując, że nie rozumie, czemu została ukarana za coś, czego nie zrobiła. Podkreśliła, że jej dochodami są świadczenia na dzieci pobierane z MOPS oraz pomoc rodziców. Organ w decyzji stwierdził, że uzyskiwana od rodziców pomoc jest podstawą do przyjęcia założenia, że strona ma zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, z czym skarżąca nie może się zgodzić. Obecnie rodzice strony nie są w stanie pomagać jej finansowe. Kwota [...] zł, która zostaje jej po opłaceniu rachunków, przeznaczana jest na utrzymanie skarżącej i trójki dzieci. Końcowo podniosła, że pełnoletnia córka uczy się w techniku dziennym oraz że nie stać jej na zapłacenie grzywny. Decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego przesłanego przez stronę oraz treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. GITD ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z trojgiem dzieci, z których jedno jest pełnoletnie. Łączny miesięczny dochód gospodarstwa domowego wynosi około [...] zł, a jego składnikami są środki uzyskiwane z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego dla dwojga dzieci (około [...] zł) oraz środki uzyskiwane z tytułu zasiłku rodzinnego przyznanego na troje dzieci wraz z dodatkami przyznanymi na jednego z synów (około [...] zł). Przy ustalaniu wysokości średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego GITD nie wziął pod uwagę środków uzyskiwanych z tytułu świadczenia "500+" ze względu na jego wyjątkowy charakter. Miesięczne wydatki gospodarstwa domowego wynoszą około [...] zł. Na kwotę tę składają się następujące opłaty: za czynsz - około [...] zł, za energię elektryczną - około [...] zł, za gaz - około [...] zł; czesne za szkołę syna - około [...] zł. Strona nie podała kwoty przeznaczanej na zakup żywności, wskazując jedynie, że przeznacza na ten cel wszystkie środki, które pozostają w jej dyspozycji po uregulowaniu pozostałych rachunków. Zestawiając ze sobą średnie miesięczne dochody gospodarstwa domowego oraz wskazane kwotowo wydatki GITD wskazał, że zobowiązana przeznacza na zakup żywności miesięcznie około [...] zł. W ocenie organu kwota ta nie jest wystarczająca na pokrycie kosztów zakupu artykułów żywnościowych. Dodatkowo codzienne funkcjonowanie gospodarstwa domowego zobowiązanej niewątpliwie wiąże się również z szeregiem innych wydatków, zwłaszcza biorąc pod uwagę przebywanie w nim dwójki małoletnich dzieci. Organ argumentował, że ma świadomość, że środki pieniężne uzyskiwane z tytułu świadczenia wychowawczego "500+" faktycznie zasilają budżet gospodarstwa domowego strony, niemniej jednak nawet wziąwszy je pod uwagę łączna ilość posiadanych środków nie wystarczyłaby na pokrycie realnych wydatków związanych z jego utrzymaniem. W związku z tym GITD ocenił, że strona posiada niewykazane w złożonym materiale dowodowym środki pieniężne, które umożliwiają jej pokrywanie bieżących wydatków. Ponadto nie zostały przedstawione dokumenty potwierdzające status zatrudnienia dwojga dorosłych członków gospodarstwa domowego (skarżącej i jej córki). Organ powziął więc wątpliwość co do rzetelności przedstawionej przez skarżącą sytuacji ekonomicznej. Końcowo organ wskazał, że okoliczności związane z nałożeniem kary pieniężnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wskazywała okoliczności tożsame z tymi, które zawarła we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, GITD wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny możliwości umorzenia kary pieniężnej nałożonej na stronę na podstawie art. 189k § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez: 1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; 2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty; 3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części. Powołany przepis jest oparty na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że decyzja negatywna wydana na podstawie tej regulacji nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy przypadki uzasadnione ważnym interesem strony lub ważnym interesem publicznym wystąpiły, jak i wtedy, gdy nie występują. Nawet w sytuacjach wystąpienia okoliczności wynikających z ważnego interesu strony lub z ważnego interesu publicznego organ nie jest bezwzględnie zobowiązany rozłożyć karę administracyjną na raty. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes strony oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 maja 2002 r., SA/Sz 2548/00, publ. CBOSA). Ogranicza się więc do zbadania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono w sposób przekonujący wszystkie zgłoszone przez stronę okoliczności. O istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r., V SA/Wa 2119/12, publ. CBOSA). Pojęcia ważnego interesu dłużnika nie można jednak ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej, gdyż pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym również sytuację ekonomiczną dłużnika, czy też wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków (por. wyroki NSA: z 10 marca 2010 r., I FSK 31/08, publ. CBOSA, z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 170/12, publ. LEX nr 1337103, z 3 sierpnia 2016 r., II FSK 3507/14, publ. LEX nr 2082148, wyrok WSA w Łodzi z 4 września 2014 r., III SA/Łd 486/14, publ. Lex nr 1520729). Interes publiczny z kolei to dbałość o interes Skarbu Państwa rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa, a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Potrzeba zapewnienia środków budżetowych wymaga jednoczesnego rozważenia ewentualnych wydatków, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc społeczną (por. wyrok NSA z 30 maja 2001r., III SA 830/00, publ. CBOSA). Nie może jednak powstać taka sytuacja, w której zapłata zaległych należności spowoduje konieczność uciekania się do pomocy społecznej przez zobowiązanego pozbawionego wskutek tego środków do zaspokojenia potrzeb materialnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2011 r., V SA/Wa 2273/10, publ. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że decyzje administracyjne, choć mają charakter uznaniowy, to jednak nie mogą być zupełnie dowolne. Należy mieć na uwadze, że zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśnienia motywów podjętej decyzji tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące trybu oraz istotnych elementów oceny rozpoznawania wniosku o umorzenie należności Skarbu Państwa, Sąd stwierdził, że orzekający w sprawie organ administracyjny nie sprostał powyższym wymaganiom. Wskazać należy, że GITD pismem z 13 lutego 2019 r. wezwał skarżącą do przesłania wypełnionego oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, zestawienia za okres 3 ostatnich miesięcy zawierającego dochody gospodarstwa domowego oraz wydatki związane z jego utrzymaniem oraz innych dokumentów uzasadniających ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Oceniając złożone przez zobowiązaną oświadczenie organ powziął jednak wątpliwość co do faktycznej sytuacji finansowej skarżącej. Wskazał na brak wypełnionego pola dotyczącego dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2018 r. oraz brak dokumentów potwierdzających status skarżącej jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku oraz status dorosłej córki skarżącej będącej uczennicą. Zdaniem Sądu, skoro organ uznał za niewiarygodne i niewystarczające informacje zawarte w przedłożonym oświadczeniu oraz konsekwentnie podnoszone w toku całego postępowania twierdzenia skarżącej co do jej zarejestrowania w urzędzie pracy oraz podejmowania przez jej córkę nauki, winien ponownie wezwać stronę do wykazania tych okoliczności poprzez przedłożenie stosownych dokumentów i uzupełnienie danych w oświadczeniu. Brak precyzyjnego wezwania do spełnienia powyższego obowiązku sprawia, że przedwczesne jest zarzucanie skarżącej, że nie współdziała z organem, przez co ten nie ma możliwości ustalenia pewnych faktów w zakresie ustalonych wydatków skarżącej i przyjętych przez organ jej możliwości płatniczych. Nie sposób przy tym odmówić słuszności twierdzeniu organu, iż ciężar udowodnienia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego spoczywa na zobowiązanym. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że zebranie materiału dowodowego i dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, w tym powstałych rozbieżności, należy również do organu administracji. Powyższe wynika z art. 9 k.p.a., według którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei według art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w aktach administracyjnych brak jest zawiadomień organu w trybie art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji w I i II instancji). Z powyższymi obowiązkami organu administracji publicznej w ścisłym związku pozostaje także sformułowana w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, mająca na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne (por. wyroki WSA w Warszawie: z 9 listopada 2010 r., VIII SA/Wa 560/10, publ. LEX nr 760322; z 2 grudnia 2010 r., VIII SA/Wa 753/10, publ. LEX nr 760447). W zaskarżonej decyzji organ doszedł także do wniosku, że skarżąca posiada nieujawnione środki pieniężne, które przeznacza na utrzymanie siebie i rodziny. Powyższe uzasadnił niemożnością utrzymania czteroosobowej rodziny skarżącej z uzyskiwanych przez nią dochodów. W ocenie Sądu ustalenie takie nie znajduje uzasadnienia w zebranych materiale dowodowym. Należy zauważyć, że organ w zaskarżonej decyzji ustalił miesięczny dochód rodziny skarżącej na kwotę około [...] zł, pomniejszając go w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej o 1.000 zł, a następnie wyciągnął wniosek, że nie jest możliwe pokrycie kosztów zakupu żywności dla czteroosobowej rodziny z kwoty [...] zł. Poza tym poddał w wątpliwość prawdziwość wskazania przez skarżącą wszystkich wydatków związanych z utrzymaniem jej rodziny, nie wzywając jej do sprecyzowania oświadczenia w tym zakresie. W tym kontekście wyprowadzony przez organ wniosek, że strona posiada niewykazane w złożonym materiale dowodowym środki pieniężne, które umożliwiają jej pokrywanie bieżących wydatków, w ocenie Sądu jest dowolne. Jeżeli organ i w tej materii powziął wątpliwości co do rzetelności złożonych przez skarżącą dokumentów, to winien ją wezwać do wykazania lub wyjaśnienia, z jakich źródeł pochodzą środki na realizację określonej przez strony kwoty wydatków. Nie można też jako prawidłowe przyjąć rozważań organu w zakresie oceny ważnego interesu strony. Organ uznając, że faktycznie sytuacja finansowa skarżącej jest trudna, ocenił jednocześnie, że okoliczności te nie mają wystarczającego znaczenia do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Sąd co do zasady zgadza się z twierdzeniem organu, że trudna sytuacja majątkowa nie przesądza automatycznie o przyznaniu ulgi, jednak podkreśla, że nieuprawniona jest także "automatyczna" odmowa przez organ udzielenia ulgi w sytuacji stwierdzenia trudnej sytuacji finansowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że za umorzeniem skarżącej kary pieniężnej nie przemawia również interes publiczny. W sprawie niniejszej nie sposób doszukać się jednak dogłębnej i konkretnej analizy interesu publicznego w kontekście źródeł uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co również świadczy o dowolności dokonanych przez organ ustaleń. Podsumowując, organ w sposób zbyt ogólnikowy i niedostateczny rozważył przesłankę ważnego interesu publicznego i ważnego interesu strony. Z zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, dlaczego trudna sytuacja materialna i życiowa strony, która w istocie nie jest kwestionowana, nie została uznana za przesłankę umorzenia kary pieniężnej. Przedstawiając konkretne okoliczności obrazujące sytuację materialną i życiową skarżącej, organ w zasadzie ograniczył się jedynie do konstatacji, że sytuacja finansowa skarżącej jest niewątpliwie ciężka, jednak okoliczności te nie mogą samodzielnie stanowić podstawy do przyznania wnioskowanej ulgi. Jednocześnie organ powziął wątpliwości co do rzetelności przedstawionej przez skarżącą w toku postępowania sytuacji materialnej, bez dodatkowego wezwania strony do wyjaśnienia tych wątpliwości. Nie dokonał tym samym rzetelnej i wszechstronnej oceny, czy sytuacja ekonomiczna, w jakiej znajduje się strona, pozwoli na uiszczenie nałożonej na nią kary pieniężnej. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił także, dlaczego w sytuacji, gdy cały dochód rodziny skarżącej, pochodzący ze świadczeń z pomocy społecznej i alimentów na dwoje dzieci (okresowo również pomocy jej rodziców), nie wystarcza nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb, skarżąca nie ma ważnego interesu w umorzeniu kary pieniężnej. Organ nie ustalił, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd uznał, że w sprawie niniejszej doszło naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Należy również w okolicznościach tej sprawy przypomnieć o konieczności przestrzegania przez organ zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd uwzględnił skargę i w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę GITD, będąc związany wytycznymi Sądu, ponownie zajmie stanowisko w zakresie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania ulgi, o której mowa w art. 189k § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a. Powyższego dokona po uprzedniej gruntownej analizie indywidualnej sytuacji skarżącej, dokonanej z punktu widzenia wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i popartej wyczerpującym, konkretnym uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd jednocześnie wskazuje, w odniesieniu do zarzutów skargi, że w postępowaniu w sprawie udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej nie jest dopuszczalne kwestionowanie zasadności nałożenia i wymierzenia (ustalenia wysokości) tej kary (por. wyrok NSA z 11 września 2015 r., II FSK 1821/13, publ. LEX nr 1789151).