VIII SA/Wa 550/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy wyrejestrowania pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, SKO, organ nadzoru), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 j.t., dalej: k.p.a.), stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] W. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z [...] czerwca 2017 r. znak: [...]. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent dokonał rejestracji sprowadzonego z zagranicy pojazdu marki H. A., nr nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny seria i nr [...]. Właścicielami pojazdu byli: K. P. i S. [...] B. [...] (dalej: bank, S. B.). Decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Prezydent wyrejestrował ww. pojazd z powodu jego kradzieży. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., Prezydent wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w R. wynika, że numer identyfikacyjny VIN przedmiotowego pojazdu nie jest numerem fabrycznym, ale został nabity wtórnie po usunięciu oryginalnego oznakowania, co oznacza, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Prezydent uchylił własną decyzję ostateczną z [...] lutego 2012 r. o zarejestrowaniu samochodu i odmówił zarejestrowania przedmiotowego. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, w której pojazd posiada niefabryczne numery identyfikacyjne, nie można przyjąć legalności wprowadzenia pojazdu do obrotu. Tym samym organ rejestrujący nie miał podstaw do przyjęcia, że prawo własności udokumentowane zostało zgodnie ze stanem rzeczywistym. Sprzedający, nie będąc właścicielem, nie mógł skutecznie przekazać prawa własności K. P.. Następnie postanowieniem z [...] maja 2017 r. Prezydent na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] stycznia 2013 r. w sprawie wyrejestrowania, zaś decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, dalej: p.r.d.), uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] stycznia 2013 r. i odmówił wyrejestrowania tego pojazdu. W dniu [...] stycznia 2021 r. do Kolegium wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: Prokurator) od ostatecznej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), bowiem Prezydent orzekł o odmowie wyrejestrowania pojazdu, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był zarejestrowany. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. znak: [...]. Zdaniem SKO skoro ostateczną decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent odmówił zarejestrowania pojazdu, to brak było podstaw prawnych i faktycznych do orzeczenia o odmowie jego wyrejestrowania, czego dokonano decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wyrejestrowanie mogło dotyczyć bowiem tylko takiego pojazdu, który pozostaje zarejestrowany. Z powyższego wynika zatem, że odmawiając decyzją z [...] czerwca 2017 r. wyrejestrowania pojazdu, który nie był zarejestrowany, Prezydent wydał rozstrzygnięcie, które było niewykonalne w dacie wydania orzeczenia, a niewykonalność miała charakter trwały. Tym samym decyzja z [...] czerwca 2017 r. dotknięta była wadą nieważności, uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co obligowało SKO do stwierdzenia jej nieważności. Owa niewykonalność wynikała z przepisów p.r.d. regulujących procedurę zarejestrowania i wyrejestrowania pojazdu. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wyrejestrowania pojazdu, który nie posiada statusu pojazdu zarejestrowanego. Skargę na powyższą decyzją SKO złożył Prokurator, zarzucając, że została skierowana do podmiotu niebędącą stroną w sprawie, a mianowicie do S. B., w wyniku czego zachodzi przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z [...] kwietnia 2021 r. bank powiadomił SKO, że nie jest stroną postępowania, gdyż przeniósł prawa i obowiązki wynikające z umowy na inny podmiot. W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia, wnosząc jednocześnie o wezwanie banku do złożenia do akt sprawy dokumentu umowy przelewu wierzytelności z [...] lutego 2018 r. i przeprowadzenie dowodu z przedmiotowej umowy. Kolegium wyjaśniło, że decyzja z [...] czerwca 2017 r. została skierowana do wnoszącego sprzeciw, do ostatniego właściciela ww. pojazdu – K. P. oraz do banku jako ujawnionego w dowodzie rejestracyjnym i karcie pojazdu współwłaściciela pojazdu. Przed wydaniem decyzji Kolegium poinformowało bank o wszczęciu postępowania, wyznaczając stronom 7-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz na zajęcie stanowiska w sprawie. W dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc w tej samej dacie, w której organ nadzoru wydał decyzję, do akt sprawy wpłynęło pismo informujące, że bank nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji na skutek sprzedaży wierzytelności wraz z zabezpieczeniem. Bank jako stronę postępowania wskazał G. N., reprezentowaną przez G. [...] we W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonego skargą aktu administracyjnego. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzut skargi Prokuratora dotyczył skierowania decyzji SKO z [...] kwietnia 2021 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie, co powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 21 października 1992 r., V SA 86/92; z 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, wszystkie opubl. CBOSA). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (por. Jaśkowka M., Komentarz). Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, będzie zachodzić wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (por. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, Lex nr 351135). Innymi słowy, zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie - w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego - rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby, która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., II OK. 3730/19, LEX nr 3039265). Zaistnienie tej przesłanki (skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną) może być konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., I OSK 2215/17, LEX nr 2699631). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie niniejszej. W związku ze sprzeciwem wniesionym przez Prokuratora od decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. uchylającej decyzję ostateczną o wyrejestrowaniu pojazdu i odmawiającej jego wyrejestrowania, SKO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zawiadomienie o powyższym zostało dokonane pismem z [...] lutego 2021 r. znak: [...] doręczonym K. P., S. B. (jako właścicielom ujawnionym w dowodzie rejestracyjnym i karcie pojazdu) oraz Prokuratorowi. Jednocześnie Kolegium, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a., wyznaczyło stronom 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to zostało doręczone bankowi [...] marca 2021 r., zatem wyznaczony przez SKO termin upłynął bezskutecznie [...] marca 2021 r. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. i również tę decyzję doręczono bankowi. Jednocześnie [...] kwietnia 2021 r. wpłynęła informacji banku o tym, że nie jest on stroną postępowania, albowiem wierzytelność mu przysługująca wraz z zabezpieczeniem została zbyta na rzecz G. Niestandaryzowanego Sekurytyzacyjnego Funduszu Inwestycyjnego Zamkniętego z siedzibą w W. (dalej: G. N.) na podstawie umowy przelewu wierzytelności z [...] lutego 2018 r. W tych okolicznościach w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wyrejestrowania pojazdu, wszczętym po przeniesieniu przez jednego ze współwłaściciela pojazdu (banku) swych praw na inny podmiot (G. N.), stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 157 § 2 k.p.a. powinien być ten podmiot. Prowadzenie postępowania w tej sytuacji z udziałem banku – strony wskazanej w decyzji o odmowie wyrejestrowania pojazdu, a następnie skierowanie do niej decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 1 i 2 k.p.a. wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem pominąć, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego. Organ ten obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne podmioty. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, jest obowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., I OSK 2001/14, publ. CBOSA). Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że organ nadzoru był związany usankcjonowaną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania oraz terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. W związku z tym nie było podstaw, by SKO w nieskończoność oczekiwało na odpowiedź banku. Niemniej jednak sankcji nieważności nie wyłącza niezawiniona przez organ nadzoru – tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej – przyczyna błędnego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. Sankcja ta nie jest bowiem zależna od wiedzy czy też zawinienia organów, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji (por. wyroki WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, LEX nr 1235017, z 14 marca 2019 r., II SA/Kr 1560/18, LEX nr 2641512). Istotne z punktu widzenia sprawy niniejszej pozostaje więc jedynie to, że zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania zostało doręczone S. B., podobnie jak kontrolowana przez Sąd decyzja SKO. Powyższe wskazuje, że organ nadzoru nieprawidłowo oznaczył stronę postępowania administracyjnego, którym jest następca banku – G. N., a nie S. B.. Decyzja została więc skierowana do podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony. Z tych względów Sąd uznał, że wydane w sprawie postanowienia są dotknięte wadą nakazującą Sądowi stwierdzenie ich nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wskazuje, że materiał zebrany w sprawie nie nasuwał istotnych wątpliwości i był wystarczający do wydania wyroku, stąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było podstaw do przeprowadzania dowodu uzupełniającego, wnioskowanego przez organ nadzoru w odpowiedzi na skargę.