VIII SA/Wa 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie orzeczenia rozbiórki budynków 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 61 "a" § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpoznaniu wniosku H. G. (skarżący), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie orzeczenia rozbiórki budynków zakładu drzewnego, wzniesionych na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z. [...] gmina P., ponieważ żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. W dniu [...] lutego 2012 r. inspektorzy PINB na oględzinach stwierdzili, że inwestor zakładu drzewnego S. G. posiada decyzję Naczelnika Gminy P. z 1988 r. na budowę obiektów na działce nr [...] wraz z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, co oznacza, że wybudowane obiekty nie można nazwać samowolą. Organ uznał jednocześnie, że skarżący nie udowodnił statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący wniósł zażalenie na powołane postanowienie, wnioskując o jego uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podał, iż zgodnie z art. 28 ustęp 2 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) stronami postępowania pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania obiektów tego zakładu, który wydziela czynniki szkodliwe, takie jak: pyły i hałas, oddziałujące na działkę skarżącego o charakterze mieszkalnym. Skarżący podniósł, że organ nie sprawdził jego uprawnień jako strony, a uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych rozważań w tym zakresie. Dodatkowo powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2008 r. w sprawie VIII SAB /Wa 1/08, w której Sąd uznał go za stronę postępowania w odniesieniu do zakładu drzewnego położonego na innej działce. W związku z rozpoznaniem zażalenia skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 136 Kpa zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez dokonanie oględzin na nieruchomości, objętej wnioskiem skarżącego, celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego na działce nr [...] w Z. gmina P.. Organ odwoławczy podniósł, że PINB podczas oględzin w dniu [...] września 2011 r. nie opisał stanu faktycznego, istniejącego na w/w działce, tj. nie wskazał, jakie budynki znajdują się na niej, w jakich odległościach od granic z działkami sąsiednimi, czy są wybudowane zgodnie z projektem. W wykonaniu powyższego postanowienia PINB w dniu [...] maja 2012 r. dokonał kolejnych oględzin działki nr [...] w Z. gmina P., w czasie których stwierdzono, że znajdują się na niej budynki: produkcyjny z częścią socjalną, biurową i sprzedaży, magazyn wyrobów gotowych, suszarnia ze sterownią, które usytuowane są w odległości zgodnej z zatwierdzoną dokumentacją i z decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. udzielającą pozwolenia na budowę, budynek gospodarczy, zrealizowany zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r., wiata gospodarcza, zrealizowana na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz biologiczna oczyszczalnia ścieków zrealizowana zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. Wszystkie w/w obiekty użytkowane są zgodnie ze swym przeznaczeniem, a nieruchomość skarżącego wraz z domem usytuowana jest w odległości około 150 m od najbliższego budynku – magazynu wyrobów gotowych. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. [...]WINB, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując podstawy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, bowiem obiekty zrealizowane na przedmiotowej działce nie stanowią samowoli, a skarżący nie posada statusu strony w rozumieniu art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego. [...]WINB podał, że z materiału dowodowego wynika, że nieruchomość skarżącego jest usytuowana w odległości około 150 m od zakładu drzewnego, po przeciwnej stronie drogi i jest jedynym mieszkańcem Z., który notorycznie składa skargi na uciążliwość środowiskową związaną z zakładem. Mając jednak na uwadze w/w odległość nie można przyjąć, że działka należąca do skarżącego pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, przez co można byłoby uznać go za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w zażaleniu odnośnie przyznania skarżącemu prawa strony w sprawie VIII SAB/Wa 1/08 organ podniósł, że każdy wyrok sądów administracyjnych jest wydawany w konkretnej sprawie, dotyczy określonego stanu faktycznego i jest wiążący tylko w tej sprawie, w której był wydany. W ocenie organu odwoławczego, skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny (oparty na sferze subiektywnych odczuć podmiotu), tzn. podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania odpowiednich czynności od organu administracji publicznej. W skardze złożonej na powołane wyżej rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia: 1. art. 28 Kpa, art. 61 a § 1 Kpa oraz art. 28 ustęp 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie wobec niego braku uprawnień strony; 2. art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu, z jakich przyczyn odmówiono mu prawa strony. Rozwijając zarzuty wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, że [...]WINB, oprócz posłużenia się ustawowym zwrotem, nie przedstawił żadnej analizy wskazującej, że obiekty budowlane, o których rozbiórkę wnosi, nie oddziaływają na jego nieruchomość. W jego ocenie kwestionowane obiekty naruszają (ograniczają) prawo własności polegające na wykorzystaniu mieszkalnym i gospodarczym tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Pierwszym takim czynnikiem jest hałas związany z pracą suszarni i maszyn, pracujących w zakładzie przerobu drewna. Pomiary, wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. w sierpniu 2004 r., wskazywały wielkości bliskie dopuszczalnej granicy. Mimo zaleceń Inspektoratu, inwestor nie podjął żadnych działań, zmierzających do ograniczenia oddziaływania akustycznego. Kolejnym czynnikiem oddziałującym negatywnie na nieruchomość skarżącego jest pył wydobywający się z zakładu produkcyjnego, który w pogodne i gorące dni tworzy zawiesinę, utrudniającą oddychanie. Wskazane czynniki naruszają normy prawa administracyjnego związane z ochroną środowiska i nie są jedynie sferą subiektywnych odczuć skarżącego. Skarżący dodatkowo podniósł, że jego nieruchomość leży w odległości 120 m od działki nr [...] i jest usytuowana po tej samej stronie drogi, co zakład przemysłowy. Przy ocenie przymiotu strony [...]WINB nie uwzględnił faktu działania zakładu drzewnego nr [...], należącego również do S. G., położonego w odległości około 90 m od strony północnej, który od ponad 10 lat wydziela podobne, negatywne czynniki i nie posiada żadnych zabezpieczeń, mogących zminimalizować negatywne skutki działania. Tym samym nieruchomość mieszkalna skarżącego znajduje się pomiędzy dwoma zakładami przemysłowymi, nad którą kumulują się negatywne czynniki napływające z sąsiednich działek. Jednocześnie skarżący wskazał sygnatury dwóch spraw administracyjnych, rozpoznawanych przez WSA w Warszawie, w których miał przyznany status strony, a mianowicie: VIII SA/Wa 393/11 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących zakładu drzewnego nr [...] oraz VIII SAB/Wa 1/08 w przedmiocie bezczynności PINB podjęcia decyzji w sprawie nakazania rozbiórki budynków zakładu drzewnego nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Analizowana skarga, w świetle powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie orzeczenia rozbiórki budynków zakładu drzewnego na działce nr [...] w Z. gmina P.. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61 "a" § 1 Kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada podstawy wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić już po formalnym wszczęciu postępowania w trybie art. 61 Kpa. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Przepis art. 61 "a" Kpa został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie" postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego – merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Artykuł 61 "a" § 1 Kpa może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 "a" § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły w swoich postanowieniach normę wynikającą z art. 61 "a" § 1 Kpa. Oceny organów dokonywane były w kontekście legalności robót związanych z wybudowaniem budynków zakładu drzewnego na działce nr [...] w Z., gmina P.. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonując w dniu [...] lutego 2012 r. oględzin nieruchomości z własnej inicjatywy, a następnie w dniu [...] maja 2012 r. ponownych oględzin na skutek postanowienia, wydanego przez organ odwoławczy w trybie uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 Kpa). Niewątpliwie takie czynności, jak: oględziny nieruchomości, czy analiza dokumentów są elementem postępowania wyjaśniającego, w którym czynione są ustalenia merytoryczne, a nie tylko natury formalnej. Tak więc winny być prowadzone we wszczętym już postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy, wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uzupełnieniu postępowania dowodowego, posłużył się sformułowaniem: "granice postępowania wyjaśniającego"; z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika wyraźnie, że dąży jednoznacznie przy rozpoznaniu zażalenia do prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tego rodzaju praktyka jest nie do zaakceptowania bez formalnego wszczęcia postępowania. W sytuacji, kiedy ustalenie istotnych okoliczności w sprawie wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania wyjaśniającego, a w razie wyniku negatywnego, dopiero wówczas są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody należy stwierdzić, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu ustalenia, że wnioskującemu nie przysługuje status strony może nastąpić tylko w sytuacjach oczywistych, a nie wymagających podjęcia szeregu czynności (oględziny, badanie dokumentów) w celu ustalenia tej okoliczności. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z w/w przyczyny, bowiem brak przymiotu strony u skarżącego nie jest oczywisty, tylko wymaga szerszej analizy, która winna odbyć się po formalnym wszczęciu postępowania. Dlatego też koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jako wydanego z naruszeniem art. 61 "a" § 1 Kpa, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.