VIII SA/Wa 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 grudnia 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymało w mocy postanowienie Starosty R. (dalej: Starosta, organ I instancji, organ uzgadniający) z 13 października 2025 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z 13 października 2025 r., znak: [...], Starosta, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U z 2024 roku, poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 pkt 8, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U z 2024 roku, poz. 82, dalej: u.o.g.r.l.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572, dalej: k.p.a.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta o warunkach zabudowy znak: [...], dla inwestycji zamierzonej przez B. H. (dalej: skarżąca, strona), polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb [...], w miejscowości M. W., gmina W., rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz stwierdził, że mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy na przedmiotowym terenie nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji z zachowaniem ochrony gruntów rolnych i leśnych, mając na względzie treść art. 3 ust. 1 i art. 6 ust.1 u.o.g.r.l. Starosta wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej, załącznika graficznego do projektu decyzji oraz mapy glebowo-rolniczej - sporządzonej na podstawie dokumentacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w 1967 roku i badań gleboznawczo-rolniczych wykonanych w 1974 roku wynika, że teren inwestycji stanowi użytki rolne, położone w otwartej przestrzeni rolniczej, poza pasem zabudowy tj. pastwiska trwale o użytku i klasie bonitacyjnej PsV oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI - wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, gleby murszowo-mineralne i murszowate, oznaczone na mapie glebowo-rolniczej jako 7Mpl i 3zM.pl. Organ wskazał, że gleby pochodzenia organicznego to gleby torfowe i gleby murszowe, wytworzone przy udziale materii organicznej, w warunkach nadmiernego uwilgotnienia. Odmawiając więc uzgodnienia przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy, a tym samym próby zagospodarowania gruntu na cele inne niż rolnicze, organ I instancji powołał się na ochronę tychże gruntów tj. ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca, podnosząc m.in., że grunt objęty wnioskiem nie jest położony w klasycznym obszarze przestrzeni rolniczej. Wskazała, że zleciła badania co do pochodzenia gleby, negując przyjęty przez organ argument o organicznym pochodzeniu gruntu. 28 listopada 2025r. skarżąca złożyła do Kolegium pismo wraz z opinią o pochodzeniu gleby. Z opinii wynika, że jest to gleba pochodzenia mineralnego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej SKO opisanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 1 grudnia 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie z wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, iż teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] stanowiącej użytki rolne, a mianowicie: pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, o powierzchni 0,6661 ha oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI o powierzchni 0,0539 ha. Ponadto z załączonej do akt mapy glebowo-rolniczej - sporządzonej na podstawie dokumentacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów w 1967 roku i badań gleboznawczo- rolniczych w 1974 roku wynika, że teren inwestycji stanowi użytki rolne, położone w otwartej przestrzeni rolniczej, poza pasem zabudowy tj. pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI - wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, gleby murszowo-mineralne i murszowate, oznaczone na mapie glebowo-rolniczej jako 7Mpl i 3zM.pl. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta w sposób dostateczny uzasadnił odmowę uzgodnienia planowanej zabudowy. Organ wskazał, jakie cechy i parametry przedmiotowej działki nr [...] przesądziły o tym, że - jego zdaniem - planowana jej zabudowa naruszyłaby zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l., którą należy interpretować jako obowiązek organu uzgadniającego do wnikliwej i rozważnej oceny planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej. SKO wyjaśniło przy tym, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób szczególny chroni grunty rolne klasy I-III jednakże nie niweczy oceny organu, że art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy każe chronić wszystkie grunty rolne niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy IV-V, czy też VI. Stąd właśnie potrzeba dokonania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Takie stanowisko potwierdza treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III, nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-V. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ uzgadniający powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja w postaci budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu tj. przekształcenia terenu rolnego pod zabudowę mieszkaniową. Grunty rolne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego zostały ujęte przez ustawodawcę w katalogu szczególnie chronionych - art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Mogą one zostać wyłączone z produkcji rolnej po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie, co nastąpi za opłatą. Mając więc na uwadze powyższe, SKO uznało, że realizacja inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na gruntach wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w otwartej przestrzeni rolniczej, nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntu i wpłynie negatywnie na rolnicze wykorzystanie gruntów. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej, w tym do kwestionowanego przez Skarżącą pochodzenia gleby objętej terenem planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że z racji szczególnego charakteru postępowania uzgodnieniowego kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco tj. organ uzgadniający dokonuje oceny wniosku w oparciu o prowadzone ewidencje i posiadane zasoby w ewidencji gruntów i budynków. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji, W związku z powyższym ewentualna zmiana klasyfikacji gleboznawczej gruntu dla terenu inwestycji wymaga odrębnego postępowania. Procedura ta odbywa się w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie może być przedmiotem postępowania uzgodnieniowego. W skardze na ww. postanowienie SKO wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: I.naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1.art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru, parametrów, technologii inwestycji oraz okoliczności faktycznych występujących na danym terenie - na podstawie zgromadzonych już dowodów jak przepisów prawa i utrzymanie przez SKO w mocy postanowienia Starosty z 13 października 2025 r. znak [...] dot. odmowy uzgodnienia projektu decyzji Wójta o warunkach zabudowy znak [...] dla inwestycji zamierzonej przez Skarżącą polegającą na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości M. W., gmina W., rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2.art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezachowanie przez SKO oraz organ I instancji starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie realizacji inwestycji w sytuacji gdy Organy nie wskazały realnych oraz konkretnych okoliczności związanych z planowaną inwestycją (w tym jej charakterem i rozmiarami) oraz jej lokalizacją, które wykluczałyby posadowienie sześciu budynków jednorodzinnych o wskazanych we wniosku parametrach; 3.art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej w związku z wydawaniem decyzji sprzecznej z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym, w szczególności istniejącego prawomocnego rozstrzygnięcia w tożsamej przedmiotowo sprawie - decyzji Wójt Gminy W. z 4 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz drogą wewnętrzną na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do interesu skarżącej i właściciela nieruchomości, objętej postępowaniem oraz nie rozważenie możliwości występowania innych interesów publicznych niż ochrona gruntu rolnego; 4.art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z przepisami u.o.g.r.l., interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w oparciu o dowolne, pozaprawne kryteria, a tym samym powstania wątpliwości co do zasadności i logiki rozstrzygnięcia; II.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1.art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieustaleniu dla potrzeb przedmiotowego postępowania przydatności produkcyjnej gruntu uwzględniającego stan faktyczny oraz poprzez pojmowanie w sposób absolutny ochrony gruntów rolnych bez uwzględnienia słusznie pojętego interesu społecznego wynikającego z faktu, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w przedmiotowej sprawie ma na celu m. in. rozwój budownictwa mieszkalnego oraz szeroko pojęty rozwój społeczny i gospodarczy terenu działki o nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości M. W., gmina W.; 2.art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 u.o.g.r.l., polegającą na błędnym przyjęciu, że rolą organu była jedynie ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy w rzeczywistości organy (SKO oraz Starosta) winny dokonać oceny zarówno przydatności produkcyjnej jak i korzyści ekonomicznych czy społecznych, ponieważ ta ocena stanowi jedną z przesłanek stanowiących punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany przeznaczenia gruntów; 3.art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym iż organ (SKO a uprzednio Starosta) działając w oparciu o uznanie administracyjne wydał orzeczenie dowolne i bez wyważenia interesu strony, podczas gdy przepis ten ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu, bowiem uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych, a słusznym interesem obywatela. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienia zostały wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., w związku z wnioskiem Wójta o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb [...], w miejscowości M. W., gmina W., rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie, art. 53a p.g.i.k. stanowi, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję. Inwestycja skarżącej obejmuje działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], w miejscowości M. W., gmina W.. Z informacji z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, działka ta stanowi użytki rolne, a mianowicie: pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, o powierzchni 0,6661 ha oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI o powierzchni 0,0539 ha. W sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., a projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący inwestycji skarżącej wymagał uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; 18 maja 2022 r., I OSK 1757/21 – opubl. w CBOSA). Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa dotyczy podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1440/16, opubl. w CBOSA). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2397/19, opubl. W CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 123/23 - opubl. w CBOSA). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, uzasadniając sposób rozstrzygnięcia sprawy w ramach postępowania uzgodnieniowego organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z: 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; 4 października 2022 r., II OSK 1554/21 – opubl. w CBOSA). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady. Takim wyjątkiem jest m. in. przepis art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.o.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec tego organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja w postaci budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu tj. przekształcenia terenu rolnego pod zabudowę mieszkaniową. Realizacji inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na gruntach wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w otwartej przestrzeni rolniczej, nie da się pogodzić z rolnym charakterem gruntu i wpłynie ona negatywnie na rolnicze wykorzystanie gruntów. Organy stanęły na stanowisku, iż przedmiotowa inwestycja narusza przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., co nie pozwala na pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Starosta przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie gruntów rolnych, w tym na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość. Zdaniem Sądu Starosta, a następnie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie w procesie stosowania prawa doszło do właściwej wykładni normy zadaniowej zawartej w art. 3 ust. 1 uogrl i oceny jej przez pryzmat celowości zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości rolnej. Organy wyjaśniły, że teren inwestycji stanowią użytki rolne, położone w otwartej przestrzeni rolniczej, poza pasem zabudowy tj. pastwiska trwałe o użytku i klasie bonitacyjnej PsV, oraz grunty orne o użytku i klasie bonitacyjnej RVI - wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, gleby murszowo-mineralne i murszowate, oznaczone na mapie glebowo-rolniczej jako 7Mpl i 3zM.pl. Odmowa uzgodnienia podyktowana została zatem koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych. Realizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach rolnych, które nie mają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, w tym konkretnym przypadku nie zostało uzasadnione specjalnymi okolicznościami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wskazać należy, że przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi co prawda, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem. Poza tym zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wydaniem decyzji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, sprzecznej z powszechną praktyką rozstrzygania spraw w przedmiotowym stanie faktycznym. W szczególności, jeżeli chodzi o decyzję Wójta Gminy W. z 4 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz drogą wewnętrzną na części działki nr ewid. [...] (obręb [...]) wskazać należy, że nie ma tu mowy o powszechnej praktyce. Organ jednorazowo wydał decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...]. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, poddały analizie i oceniły materiał dowodowy. Wyjaśniły przy tym motywy rozstrzygnięcia w sposób czytelny i prawidłowy - nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3, art. 126 i art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., albowiem skoro postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, to zasadnie Kolegium utrzymało je w mocy. Organy dokonały również prawidłowej wykładni wskazanych powyżej przepisów u.g.r.l. oraz prawidłowo zastosowały przepisy tej ustawy. Niezasadne okazały się w związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, w tym co do kwestionowanego przez skarżącą pochodzenia gleby objętej terenem planowanej inwestycji, wskazać należy, że bezsporne jest, iż w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia działka inwestycyjna stanowiła użytki rolne, bowiem tak oznaczono ją w obowiązującym operacie ewidencji gruntów. Na tak ustalonej działce o charakterze rolnym oznaczonej w ewidencji symbolami PsV oraz RVI zaplanowano budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymagał uzgodnienia z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych. Dopóki we właściwym trybie nie dojdzie do wzruszenia wpisu zawartego w ewidencji gruntów, takie dane w niej zawarte odnośnie do działki inwestycyjnej, są wiążące m.in. dla organów orzekających w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.