VIII SA/Wa 567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi W. [...] na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 21 maja 2021 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy O. z [...] marca 2021 r. nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy O., żądając stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchwałę Rady Gminy z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu albowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. , poz. 137) zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196, dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 2a i § 3 tego artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł skargę na uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy O. która została podjęta podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a., w związku ze skargą Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w O.. Podstawa prawna zaskarżonej uchwały wskazuje, że skarga została rozpatrzona przez Radę Gminy w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. a W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego ww. dziale VIII k.p.a., niezależnie od formy rozpatrzenia skargi nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3708/21, działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. nie jest przepisem szczególnym przewidującym sądową kontrolę, poza przypadkami określonymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest to przepis generalny i stąd też musi on być interpretowany przez pryzmat zakresu przedmiotowego wynikającego z art. 3 § 2 p.p.s.a. Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny. Wskazać również należy, że wniesienie skargi w trybie działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną przez zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ jednostki samorządu terytorialnego, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu. Albowiem to forma uchwały jest przewidziana dla załatwiania wszystkich spraw należących do właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 k.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o jakiej mowa w art. 227 k.p.a. nastąpiło w formie uchwały, otwiera drogę do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, powodowałoby nieuzasadnioną nierówność podmiotów, bowiem podmiotom, których skargi powszechne nie były rozpoznawane w formie uchwały, skarga do sądu nie przysługiwałaby (postanowienia NSA z: 12.4.2001 r. l SA 2668/00, Lex 54426; 7.7. 2009 r. I OSK 803/09; 3.9.2009 r. I OSK 1064/09; 12.8.2012 r. I OSK 1870/14, cbosa). Zaskarżona uchwała nie rozstrzyga konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej a jedynie kończy uproszczone postępowanie skargowe przez zawiadomienie podmiotu wnoszącego skargę o sposobie jej rozpoznania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., a zatem jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.