VIII SA/Wa 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686, zwanej dalej "uchwałą"), orzekł o ustaleniu D. i M. K. (dalej: "strona", "odwołujący się"), będącymi w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicach G. i W. właścicielami nieruchomości, położonej przy ul. G. w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2011 r. została oddana do użytku kanalizacja sanitarna wybudowana w ul. G. i W. w R. z udziałem środków Gminy. Po tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, co było podstawą ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie ww. uchwały, opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Prezydent, na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2013 r. oraz aneksu do tego operatu z dnia [...] lipca 2013 r., ustalił wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości po budowie urządzeń infrastruktury technicznej o [...] zł., co było podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wartość nieruchomości, położonej przy ul. G. w R., oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m², określona została przez rzeczoznawcę w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość tej nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu [...] zł. Różnica w tych wartościach wynosi zatem [...] zł. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według treści znowelizowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości"), wpłaty jakich dokonali właściciele nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący partycypowali w budowie kanalizacji sanitarnej, wpłacając kwotę [...] zł. Po przeliczeniu tej wpłaty wartość nakładów, jaka została odjęta od różnicy wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł. Tak więc opłatę adiacencką stronie organ I instancji obliczył w ten sposób, że kwota [...] zł została pomniejszona o [...] zł (przeliczone nakłady strony na budowę), co daje [...] zł, z czego 50 % (według uchwały) stanowi kwotę [...] zł. Jednocześnie organ I instancji, odpowiadając na zarzuty strony z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości działki przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnił spadek ich nieruchomości od strony ul. G. w głąb działki przez zastosowanie eksperckiego współczynnika korygującego 0,95. Ponadto przy uwzględnianiu wartości przedmiotowej działki przed i po wybudowaniu ww. urządzeń nie uwzględniono części składowych nieruchomości. W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie strona podniosła, iż w realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej przy ul. W. i G. w R. uczestniczyli mieszkańcy tych ulic poprzez Społeczny Komitet Budowy. Odwołujący się mieli swój udział w kosztach, bowiem wpłacili [...] zł i o tyle winna być pomniejszona opłata adiacencka. Określając ich udział w kosztach na kwotę [...] zł, organ naruszył ich prawa. Poza tym w odwołaniu strona podniosła zastrzeżenia do uchwały, określającej wysokość opłaty adiacenckiej na 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma przed wybudowaniem infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Tak wysoka opłata adiacencka blokuje rozwój infrastruktury i skutkuje brakiem zainteresowania społeczności jej rozwojem, zwłaszcza w sytuacji, gdy w większości miast i gmin wskaźnik ten ustalany jest na poziomie 30%. Odwołujący się zakwestionowali operat szacunkowy uznając, iż biegły rzeczoznawca majątkowy działał machinalnie, bez przemyśleń, co miało wpływ na rzetelność tego dokumentu, np. błędnie podał, że znajdująca się na działce drewniana komórka bez podmurówki jest budynkiem gospodarczym, czy też określił, że działka położna jest w terenie uzbrojonym w energię elektryczną, wodociąg, kanalizację sanitarną oraz linię telefoniczną. Tymczasem energia i wodociąg jest, ale kanalizacja powstała z ich inicjatywy, a linia telefoniczna jest stara i nie ma możliwości podłączenia się do niej. Uznali, iż rzeczoznawca nie uwzględnił przy wycenie uciążliwości bliskiego sąsiedztwa obwodnicy R., dobiegającego hałasu ze strony torów kolejowych oraz słupa energii elektrycznej, zlokalizowanego w granicy nieruchomości. Wskazali, iż mają zastrzeżenia do zestawienia porównawczego gruntów, jakie biegły przyjął do porównania, gdyż G. leży na peryferiach R. i działki położone na terenie osiedli: W., Z., I., Ż. nie są współmierne pod względem lokalizacji. Uważają, iż zrealizowana inwestycja – kanalizacja sanitarna, nie podniosła wartości działki, gdyż w jej wyniku została zniszczona droga gruntowa, którą przebiega główny ciąg komunikacyjny. Po deszczu nie da się przejść drogą, ani przejechać samochodem. Ponadto powstałe błoto po deszczach spływa z ulicy na ich działkę, tworząc wyrwy i niszcząc uprawy. Do zaniżenia wartości działki przyczynił się także fakt budowy obwodnicy i dobiegający stamtąd hałas, który utrudnia funkcjonowanie na ich działce. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium za bezsporny uznało fakt, że w ulicy G. i W. w R. doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej. Protokoły końcowego odbioru robót zostały spisane w dniach: [...] października 2010 r. (I etap budowy) i [...] października 2011 r. (II etap budowy), a w dniu [...] listopada 2011 r. organ I instancji zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego). W tym dniu obowiązywała uchwała, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Za bezsporne uznało także, iż w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości znajdującej się przy ulicy G., oznaczonej nr [...], stanowiącej w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej własność odwołujących się, którzy z tego tytułu zobowiązani są do poniesienia opłaty adiacenckiej. Kolegium podało, iż na potrzeby niniejszej sprawy w dniu [...] marca 2013 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, który określa wartość przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz po ich wybudowaniu. Ponadto określono w nim wartość nakładów poniesionych przez właścicieli szacowanej nieruchomości na budowę kanalizacji wodno-sanitarnej, korygując ją następnie w aneksie do operatu, na kwotę [...] zł, stosownie do postanowień § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 i § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W ocenie Kolegium, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne. Do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ustawy zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględnił [...] transakcji nieruchomościami podobnymi - przy wycenie nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej oraz [...] transakcji nieruchomościami podobnymi - przy wycenie nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Do wyceny przyjęto rynkowe transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych o zbliżonych atrybutach do atrybutów wycenianej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej oraz według stanu po jej wybudowaniu. Występujące różnice zostały skorygowane w procesie wyceny. Wartość wycenianej działki została także skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne. Przy wycenie rzeczoznawca nie uwzględnił części składowych nieruchomości, a jej wartość według stanu przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu określono na dzień [...] marca 2013 r. - data sporządzenia wyceny. Za kluczową w niniejszej sprawie Kolegium uznało kwestię związaną z ustaleniem wartości nakładów poniesionych przez odwołujących się na rzecz budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, uwzględnionych przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomniejszających różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniły się od dnia 26 sierpnia 2011 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Wprowadzona między innymi zmiana § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 oraz § 40 ust. 4 ww. rozporządzenia spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ww. aktu zmieniającego, zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów przez niego poniesionych. Z kolei według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest jedynie o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6 w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości. Kolegium uznało, że skoro warunki techniczne do podłączenia nieruchomości skarżących do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone po [...] sierpnia 2011 r., czyli już w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanego rozporządzenia, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów prawa organ I instancji przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej zastosował właściwe przepisy, a sama opłata adiacencka w ocenianej sprawie została ustalona prawidłowo. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył M. K. (dalej "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.107 § 1 k.p.a. polegające na braku wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości jest adekwatna i odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości będącej jego własnością. Wskazał w tym zakresie, iż w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał art.144 u.g.n., bez wskazania jednoznacznie zastosowanego paragrafu. Ww. przepis odnosi się do właściciela nieruchomości, jak i użytkowania wieczystego. Uznał, iż samo przywołanie w preambule zaskarżonej decyzji jedynie art. 144 u.g.n. nie jest wystarczające, bowiem to art. 145 i 146 u.g.n. stanowią podstawę do wydania przez organ decyzji w sprawie opłaty adiacenskiej. Powołując się na podstawę prawną decyzji, organ nie może ograniczyć się wyłącznie do wskazania numeru artykułu w sytuacji, gdy zastosowany przepis zawiera jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, ustępów, punktów czy liter. Wywiódł, iż podstawowym dowodem mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, ustalający wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką posiada nieruchomość po ich wybudowaniu. W sprawie zlecono opracowanie takiego operatu, który w oparciu o art. 80 k.p.a. podlega w ramach swobodnej oceny dowodów takiej samej ocenie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Ograniczenie się zatem do podania niezbędnych elementów, które dokument ten zawiera zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jest oczywiście niewystarczające. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznaje operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego za odpowiadający przepisom prawa pomimo, że w toku postępowania administracyjnego strona poddała treść operatu za wątpliwą. Powyższe wątpliwości uzasadniały żądanie wyjaśnień w tym przedmiocie przez sporządzającego operat lub uzupełnienie w tym zakresie wyceny. Ponieważ wniosek o uzupełnienie operatu rzeczoznawcy majątkowego złożony został w oparciu o art. 10 k.p.a., brak jego rozpoznania naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, w operacie rzeczoznawca nie wskazał uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, tj. wielkości działek, ich położenia w kontekście układu komunikacyjnego, jak i nie wskazał w sposób jednoznaczny określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego z dnia 14 lipca 2011 r. nie wprowadzały przepisów przejściowych dla nakładów poczynionych przez właściciela. Organ określający wysokość opłaty oparł się na brzmieniu przepisów rozporządzenia po ich nowelizacji. Z uzasadnia skarżonej decyzji wynika okoliczność bezsporna, że wpłatę wniesiono w czynie społecznym zgodnie z listą osób partycypujących w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w wysokości [...] zł, brak jest jednak ustaleń dotyczących czasokresu poniesionego nakładu, ale z dat wydanych decyzji w sprawie budowy sieci wodociągowej jak i kanalizacyjnej można domniemywać, iż było to przed zmianą rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o automatycznym stosowaniu przepisów nowych do stanów mających miejsce przed wejściem nowych przepisów. Bezpośrednie działanie nowych przepisów prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy w praktyce, niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa. Tym samym zastosowanie nowych przepisów w sprawie wyceny nieruchomości należy uznać za niezasadne; winny być odliczone poniesione nakłady w pełnej wysokości. Taki sposób wyliczania wartości nieruchomości potwierdzony został wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. VIII SA/Wa 841/12. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że prezydent może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.). Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n. stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). W ocenie organów obu instancji przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera błędów, oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jego sporządzenie zostało poprzedzone oględzinami nieruchomości skarżących w dniu [...] lutego 2013 r. Biegła w operacie uwzględniła cechy wycenianej nieruchomości przed i po podziale, w tym: położenie, funkcjonalność, wielkość działki, dostępność do infrastruktury technicznej oraz dostępność komunikacyjną. Następnie na podstawie ustalonych cech rynkowych dostosowała wycenianą nieruchomość do określonego stopnia i wagi każdej cechy rynkowej. Dokonała analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych uwzględnionych w procesie wyceny oraz przedstawiła sposób wyceny, podejście, zastosowane metody oraz uzasadnienie wyboru. Zakres badania rynku to lata: 2011– 2012. W operacie przedstawiono szczegółowy opis nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a uzyskały cenę najniższą i najwyższą w badanym zbiorze transakcji. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania przedmiotowej nieruchomości przed podłączeniem do sieci wodno-kanalizacyjnej wyniosła [...], zaś po wybudowaniu ww. infrastruktury – [...], co odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej. Dobór nieruchomości podobnych należy w tym zakresie do rzeczoznawcy majątkowego, która w badanym operacie szacunkowym dokonała analizy rynku tych nieruchomości (strona 10-16 operatu). Z operatu wynika również, że biegła uwzględniła w szacunkach uciążliwość sąsiedztwa działki z obwodnicą R. i dobiegający od strony torów kolejowych hałas, określając atrakcyjność jej położenia jako "mierną", jak również teren działki ze spadkiem od strony ulicy G. w głąb działki, co przełożyło się na wartość współczynników korygujących (str. [...]-[...] i [...] operatu). Z przedmiotowego operatu szacunkowego wynika więc, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącego i jego żony o kwotę [...] zł. W tym zakresie, zdaniem Sądu, operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. Zarzuty skarżącego, iż został on sporządzony nierzetelnie nie zasługują na uwzględnienie, a stanowią tylko polemikę z prawidłowo oszacowanym wzrostem wartości jego nieruchomości, związanym z wybudowaniem w ulicy G. i W. urządzeń infrastruktury technicznej. Podważenie przedmiotowego operatu szacunkowego w oparciu o zarzuty strony, zdaniem Sądu, jest możliwe, ale jedynie poprzez przedstawienie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Dopiero rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (por. art. 157 ust. 4 u.g.n., wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 6 marca 2012 r., I SA/Wa 1450/11, LEX nr 1137283 oraz 22 lutego 2012 r., I SA/Wa 1164/11, LEX nr 1137270). Niezależnie od powyższej oceny przez Sąd operatu szacunkowego, decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Kanalizacja sanitarna i wodociągowa w ulicach: W. i G. w R. zostały wybudowane z udziałem środków Gminy R., Wodociągów Miejskich Sp. z o.o. w R. oraz Społecznego Komitetu Budowy, składającego się z właścicieli niektórych nieruchomości, położonych przy ww. ulicach. Udział skarżącego w budowie przedmiotowych urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł [...] zł. Prace prowadzone były w dwóch etapach: I etap budowy rozpoczęto w dniu [...] września 2010 r., a zakończono w dniu [...] października 2010 r., zaś II etap budowy trwał od [...] maja 2011 r. do [...] października 2011 r., przy czym stworzenie warunków technicznych do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. (bezsporne). Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty oraz jest miarodajny odnośnie ustalenia właściciela nieruchomości. W obowiązującym stanie prawnym opłata adiacencka, ustalona na podstawie art. 144 ust. 1 u.g.n., jest jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Tak więc partycypacja mieszkańców gminy w kosztach tych inwestycji gminnych następować powinna właśnie w formie opłat adiacenckich. Przedstawione wyżej rozważania nie stoją w sprzeczności z art. 148 ust. 4 u.g.n., w myśl którego na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń. Jednak podjęta w tej kwestii ewentualna uchwała nie może mieć w żadnym wypadku charakteru aktu normatywnego, a jedynie aktu o charakterze postulatu, apelu, zwracającego przy tym uwagę na treść art. 148 ust. 4 u.g.n., iż ewentualne świadczenia w gotówce lub naturze na budowę urządzeń wodno-kanalizacyjnych zaliczone zostaną na poczet opłat adiacenckich (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Lex nr 327769). Niewątpliwe jest, że skarżący wniósł opłatę na poczet budowy infrastruktury technicznej w ulicy G., przy której wspólnie z żoną posiadają nieruchomość, jeszcze przed zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, tj. 26 sierpnia 2011 r. Jednak przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej organy przyjęły nowy stan prawny, obowiązujący od dnia 26 sierpnia 2011 r., a dotyczący sposobu określania wartości nakładów na budowę, poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Rozporządzenie zmieniające dodało ustęp 6 do § 28 i ustęp 4 do § 40 dotychczasowego rozporządzenia zakresie, w którym precyzują art. 148 ust. 4 u.g.n., przewidujący możliwość pomniejszenia różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle aktualnego § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy określaniu wartości nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa w § 28 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. Zatem wartość omawianych nakładów stanowi iloczyn różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed ich dokonaniem i procentowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów, poniesionych przez właścicieli lub użytkowników wieczystych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 k.p.a. i 138 k.p.a., organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Jeżeli jednak zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie. W przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu orzekającego, organy nieprawidłowo uznały, że skarżący, pomimo iż wpłacił w ramach Społecznego Komitetu Budowy kwotę [...] zł. na poczet kosztów stworzenia urządzeń infrastruktury technicznej w ulicy G. (czego organy nie kwestionują), nie ma aktualnie prawa do zaliczenia całości kwoty na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej, tylko jej ułamkowej części, wynoszącej [...] zł. (według wyliczeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w aneksie do operatu szacunkowego). Organy obu instancji nie wskazują przy tym, jaki charakter ma pozostała kwota, którą skarżący uiścił na poczet budowy, czy zostanie mu zwrócona, kiedy, w jakim trybie. Organy zapomniały o treści art. 144 ust. 1 u.g.n., że jedyną legalną formą partycypowania właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest wniesienie opłaty adiacenckiej, natomiast ich udział we wcześniejszej fazie ponoszenia części kosztów budowy był za przyzwoleniem organów gminy i stanowił z pewnością element polityki jej rozwoju. Prezydent miał jednak podstawę do akceptowania takiej praktyki w art. 148 ust. 4 u.g.n., który pozwalał na pomniejszenie opłaty adiacenckiej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten - rangi ustawowej - wskazuje wprost na możliwość pomniejszenia w całości wartości nakładów, a nie tylko w ich części. W tym kontekście dodanie ust. 4 do § 40 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, które ma na celu dostosowanie treści rozporządzenia do regulacji zawartych w art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez wskazanie zasad określania przez rzeczoznawców majątkowych nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (tak w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego), zmienia znaczenie zapisu ustawy, wyrażonego w art. 148 ust. 4 u.g.n. Mając z kolei na uwadze hierarchię źródeł prawa, niewątpliwie akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Sąd dostrzega trudności organów w interpretacji i stosowaniu § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w związku z art. 148 ust. 4 u.g.n., które wynikły nie tylko z braku przepisów intertemporalnych do tegoż rozporządzenia, ale i z jego konsekwencji prawnych, prowadzących do podważenia zasad: zaufania obywatela do organów państwa oraz równości wszystkich obywateli wobec prawa. Nasuwa się w takiej sytuacji wniosek, że ci właściciele, którzy zaangażowali się w Społeczny Komitet Budowy i wsparli finansowo gminę w wykonaniu przedmiotowej inwestycji, znaleźli się w gorszej sytuacji prawnej od tych, którzy nie partycypowali w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej i wodociągu. Organ odwoławczy dla uzasadnienia zastosowania nowych przepisów dotyczących rozliczenia poniesionych przez skarżącego nakładów wskazały na okoliczność, iż w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. nastąpiło "zamknięcie zdarzenia", które powinno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty, jest miarodajny dla ustalenia właściciela nieruchomości, jak również biegnie od niego termin 3 lat na ustalenie opłaty adiacenckiej. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, moment ten powinien decydować również o obowiązującej metodzie uwzględnienia nakładów. Jednocześnie Kolegium przyznało, że skarżący dokonał wpłaty na rzecz budowy przedmiotowej kanalizacji sanitarnej w czasie, gdy obowiązywały "stare przepisy", które w sposób bardziej korzystny regulowały kwestię zaliczenia nakładów. Jednak w tym zakresie uznało, że w przedmiotowej sprawie prawidłowe jest zastosowanie "nowych przepisów". W ocenie Sądu, "zamknięcie zdarzenia" w przedmiotowej sprawie, tj. data [...] grudnia 2011 r., w której nastąpiło stworzenie warunków do korzystania z infrastruktury technicznej, ma istotne znaczenie dla ustalenia ww. przesłanek, ale nie można jej utożsamiać z automatycznym stosowaniem po 25 sierpnia 2011 r. § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości do rozliczenia nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości w sytuacji, kiedy dokonali wkładu pieniężnego na poczet budowy urządzeń infrastruktury technicznej w czasie obowiązywania "starych przepisów" i mieli świadomość zaliczenia ich w przyszłości na poczet opłaty adiacenckiej wobec wyraźnej dyspozycji art. 144 ust. 1 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie został w żaden sposób zmieniony, a jedynie doprecyzowany przez § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który odsyła z kolei do "odpowiedniego" (a nie wprost) stosowania § 28 ust. 6 tegoż rozporządzenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie negują, że skarżący ukształtowali swoje interesy w zaufaniu do "dawnego" prawa, jednak decydują się na rozliczenie jego nakładów na budowę infrastruktury technicznej według "nowej metody", pomimo iż nie wskazały, jaki jest dostatecznie ważki interes publiczny, aby odejść od poszanowania interesu jednostki. Organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż w sytuacji braku przepisów intertemporalnych do rozporządzenia zmieniającego, w każdym przypadku winny badać, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej. Musi to każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, cz. I, s.69 i nast., wyrok TK z dnia 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, cz. II, s.328 i nast., uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, LEX nr 48875, uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., Nr 3, poz.71). Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy winny rozliczyć udział skarżącego w budowie infrastruktury technicznej w ulicach W. i G. w R. według zasady ustawowej, określonej w art. 148 ust. 4 u.g.n., a nie zgodnie ze wskazaną w rozporządzeniu wykonawczym metodą przewidzianą dla rzeczoznawców majątkowych w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rozliczenie nakładów skarżącego, zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., następuje jedynie przez zastosowanie działania matematycznego i nie wymaga w tym zakresie wiedzy specjalnej oraz szacunku rzeczoznawcy majątkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając uchybienie organów związane z wykładnią stosowania prawa w przedmiotowej sprawie w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, co doprowadziło do zawyżenia skarżącemu i jego żonie naliczonej opłaty adiacenckiej. Organy w ten sposób naruszyły art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) w związku z art. 148 ust. 4 i art. 144 ust. 1 u.g.n. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, mając na uwadze konieczność modyfikacji operatu szacunkowego związaną z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. (upływ 12 miesięcy od jego sporządzenia) oraz ponowne ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości przy ul. G. w R., z tytułu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w tejże drodze oraz w ulicy W. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie miał na uwadze powyższą wykładnię i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, a w szczególności prawidłowego zaliczenia nakładów poniesionych przez skarżącego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Na marginesie należy dodatkowo wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący braku wskazania w decyzji organu I instancji dokładnej podstawy prawnej naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. art. 144 u.g.n., bez wskazania konkretnych ustępów tego przepisu. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji naprawił to uchybienie, wskazując już pełną podstawę prawną jej wydania, a mianowicie: art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i ust. 2, art. 146 ust. 1, ust. 1 "a", ust. 2, ust. 3 oraz art. 148 ust. 4 u.g.n. wraz z dokładnym omówieniem treści tych przepisów.