VIII SA/Wa 580/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej określany jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M. D., który w dniu [...] maja 2013 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w ramach której zadeklarował do płatności powierzchnię [...] ha w ramach wariantu 2.3 (trwałe użytki zielone dla których zakończono okres przestawiania) i [...] ha w ramach wariantu 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe dla których zakończono okres przestawiania). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał M. D. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programów rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. Strona w terminie ustawowym odwołała się od ww. decyzji. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, strona zakwestionowała ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego oraz przyznanie płatności rolnośrodowiskowej o pomniejszonej wysokości. Organ odwoławczy na podstawie ww. decyzji z dnia [...] maja 2015 r. uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, podniósł następująca argumentację: Przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i unijnego, tj. ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427, dalej określana jako: "ustawa PROW"), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z dn. 13.03.2013 r., dalej określane jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że zmniejszeń i wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności organy dokonują na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady(WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25 z dn. 28.01.2011 r.). Odnosząc powyższe przepisy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, organ odwoławczy podniósł, że w trakcie postępowania ustalono, że strona zmniejszyła powierzchnię trwałych użytków rolnych w gospodarstwie. Organ na podstawie wyników kontroli na miejscu, ortofotomapy oraz oświadczeń strony i treści wniosku ustalił, że powierzchnia trwałych użytków rolnych w gospodarstwie wynosiła w 2013 r. [...] ha. Z uwagi na fakt, że rolnik nie zachował w gospodarstwie powierzchni trwałych użytków zielonych, a w konsekwencji nie dotrzymał zobowiązania rolnośrodowiskowego, na podstawie § 11 ust. 1 i § 20 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 2.3 została odmówiona. Ponadto w toku postępowania ustalono, że na działkach zgłoszonych do płatności wystąpiły nieprawidłowości oznaczone kodem pokontrolnym E3, tj. rolnik nie wykonywał zabiegów uprawowych na plantacji oraz uwzględniono sankcje za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w wysokości 20%, w konsekwencji czego przyznano stronie płatność w pomniejszonej wysokości. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie dołączył do materiału dowodowego dokumentacji z Jednostki Certyfikującej i nie ustalił, czy strona posiada ważny certyfikat produkcji ekologicznej oraz nie ustalił, czy strona właściwie prowadzi rejestr działalności rolnośrodowiskowej, a to z uwagi na fakt, że zapisy tego rejestru stoją w istotnej sprzeczności z przedkładanymi przez stronę zwolnieniami lekarskimi. W tym kontekście organ powinien ustalić, czy strona samodzielnie i w sposób odpowiadający dyspozycji art. 21 ustawy PROW prowadziła działalność rolniczą, a dopiero po ustaleniu tego faktu wydać decyzję w sprawie. Charakter stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji uniemożliwia ich sanowanie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 kpa. Sanowanie braków postępowania I instancji wiąże się z koniecznością ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Natomiast w odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie zbadał, czy zaistniały przesłanki wyłączające zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, tj. występowania przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, co organ prowadzący postępowanie powinien ustalić z urzędu. Stwierdzenie, czy w danym stanie faktycznym zaistniały ww. przesłanki ma podstawowe znaczenie dla istnienia obowiązku zwrotu, a brak takiej oceny stanowi naruszenie przepisów wynikających z prawa wspólnotowego. Reasumując Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że powyższe ustalenia i stwierdzenia wskazują, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. D. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W treści skargi zarzucił Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR uchylenie decyzji w części niezaskarżonej i w związku z tym w części, w której decyzja I instancji stała się ostateczna. Stwierdził, że decyzja organu odwoławczego przekroczyła zakres zaskarżenia. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał twierdzenia zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd administracyjnej nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do zakresu uprawnień organu odwoławczego w sytuacji, gdy strona czyni przedmiotem odwołania jedynie część rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarżący zarzuca organowi odwoławczemu, Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylenie decyzji organu I instancji w części niezaskarżonej wskazując, że w tej części decyzja stała się ostateczna. Natomiast organ odwoławczy stoi na stanowisku, że niezależnie od ograniczeń przewidzianych przez ustawodawcę w odniesieniu do postępowania odwoławczego, już samo skuteczne złożenie odwołania daje organowi II instancji kompetencję do rozpatrzenia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, niezależnie od zakresu zaskarżenia wskazanego w odwołaniu. Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że uprawnienia organu odwoławczego zostały w sposób wyczerpujący unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepis art. 138 kpa ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza że podjęte przez niego rozstrzygnięcie winno przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Powoduje to, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, działając jako organ odwoławczy, może wydać decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Dodatkowo, w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w art. 138 § 1 i 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 612/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 408/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 454/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 196/09, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 536/08, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 410/07, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 464/06, Baza NSA). Bezwzględne związanie organu odwoławczego rodzajami rozstrzygnięć wskazanymi w art. 138 § 1 i 2 kpa, bez wątpienia pozwala w pełni zachować wymóg precyzyjności oraz jednoznaczności rozstrzygnięć organu II instancji, stanowiąc w tym ujęciu podstawowe ograniczenie organu odwoławczego w możliwości formułowania sentencji decyzji drugoinstancyjnej. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji, mocą której uchylona zostaje decyzja organu I instancji w części i w tym zakresie zostaje ona przekazana do ponownego rozpoznania i to nawet w sytuacji w której, jak w niniejszej sprawie, decyzja została zaskarżona jedynie w części. Również i w takiej sytuacji, dopuszczalne rozstrzygnięcia organu odwoławczego, są to rozstrzygnięcia wskazane w art. 138 kpa. Przepis ten, co należy ponownie podkreślić, dopuszcza uchylenie częściowe decyzji, ale w takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest orzeczenie co do istoty sprawy, stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przekazując natomiast sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy może jedynie uchylić decyzję w całości stosownie do art. 138 § 2 kpa. Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR jest zgodne z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy wskazał również okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie Sąd dokonując kontroli sądowej w ramach rozpoznawanej sprawy z urzędu, nie stwierdził innych naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i postępowania, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji. W związku z powyższym uznając złożoną skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.