VIII SA/Wa 590/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku garażowego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie fatycznym i prawnym: W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowolnie pobudowanych obiektów budowlanych, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB, organ I instancji), na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zobowiązał A. i B. M. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku garażowego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] gmina W. Zaznaczył, że opracowanie powinno zawierać podstawowe rysunki, przekroje, elewacje umożliwiające określenie jego konstrukcji i głównych parametrów liczbowych takich jak długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, kubatura. Stwierdził, iż ekspertyzę należy przedłożyć w terminie do dnia [...] maja 2015 r. Zażalenie na ww. postanowienie złożył A. M., podnosząc, że budynki budowane były przez ojców w latach 80 i 90. Rozpoznając zażalenie, postanowieniem z [...] maja 2015 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 134 § 1, w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawodawca w ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, enumeratywnie wymienił przypadki kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia. WINB stwierdził, iż redakcja art. 56 prawo budowlane z 1974 r. nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M. (dalej skarżący). W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie PINB Nr [...] z [...] lutego 2015 r. Przede wszystkim należy przypomnieć, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ ustalił, iż budynki (budynek garażowy, budynek gospodarczy, szopa), których legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, powstały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem bezspornie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wynika wprost z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Stanowi on bowiem, iż przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy z 1974 roku. Wskazana wyżej regulacja prawna zawarta w treści art. 56 ustawy Prawa budowlanego z 1974 roku nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, iż w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Wyjaśnić zatem należy, że postanowienie wydane przez PINB na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 roku ma charakter wyłącznie dowodowy i nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Co więcej na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (patrz: wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 330/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). W analizowanej sprawie postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2015 r. nakładało na skarżącego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku garażowego zawierającej podstawowe rysunki, przekroje, elewacje umożliwiające określenie jego konstrukcji i głównych parametrów liczbowych takich jak długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, kubatura. Wskazana ekspertyza jako środek dowodowy stanowić będzie podstawę do wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez PINB w R. (tj. wydania decyzji na podstawie art. 40 prawa budowlanego, bądź art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy). Złożona ekspertyza ma charakter postanowienia dowodowego. Reasumując, w ocenie sądu w składzie orzekającym redakcja art. 56 Prawa budowanego z 1974 roku nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Wobec tego brak unormowania obligował organ administracji WINB do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Zwrócić przy tym uwagę należy, że strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, skarżący może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej (art. 142 k.p.a.), która zostanie wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne, WINB zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego. Podkreślenia wymaga, iż zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym, ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1060/08; dostępnie na stronie internetowej http://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę – jako niezasadną – oddalił.