VIII SA/Wa 601/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych 1) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 601/21; 2) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r.; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 18 listopada 2021 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 601/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem obiektów i urządzeń budowlanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości O. gm. J. Od powyższego wyroku skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, opłata skarbową od pełnomocnictwa oraz opłatą kancelaryjną z tytułu wniosku o uzasadnienie wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ocen prawnych wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 odnoszących się do trybu i podstaw zbadania interesu prawnego wnioskodawcy oraz sformułowania własnych ocen prawnych kolidujących z wiążącymi ocenami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu; naruszenie to doprowadziło do nieuprawnionej modyfikacji warunków, w jakich organy badały interes prawny wnioskodawcy i w konsekwencji do wadliwego oddalenia skargi; 2. art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia z pominięciem zasadniczych motywów, ocen prawnych i wytycznych do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/19, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odczytania zakresu związania w myśl art. 153 p.p.s.a.; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne nie uwzględniły oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 352/19. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Pismem z 20 stycznia 2022 r. przekazano organowi skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy Sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok WSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 179a P.p.s.a., tezy 1 i 3, LEX 2019 r.). Zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji. Z mocy wyłącznie art. 179a p.p.s.a ma kompetencje do uchylenia wydanego przez siebie orzeczenia w całości i obowiązek, na tym samym posiedzeniu, rozpoznania sprawy. Zwrot normatywny "ponownie rozpoznaje sprawę", oznacza rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie rozpoznanie sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., tzn. w granicach skargi kasacyjnej. (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 1291/16). Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, bowiem podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd podkreśla, że sprawa była już przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 25 lipca 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lutego 2019 r. Nr [...]. W powołanym wyżej wyroku, po rozpoznaniu skargi S. J., Sąd uchylił w/w postanowienia, wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych postanowień stanowił art. 61 a § 1 kpa. Stwierdził, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania powinno nastąpić, co do zasady w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Jak bowiem trafnie podkreśla się w doktrynie, rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony, na które z kolei składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W niniejszej sprawie organy podjęcia takich czynności zaniechały. Tymczasem w razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Przywołując tezy z komentarza stwierdził, że aczkolwiek organ administracji publicznej nie jest wprawdzie związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego, to ocena zasadności jej żądania także w tym aspekcie może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania – w sytuacji, gdy okaże się, że wnoszącemu podanie deklarowany interes prawny jednak nie przysługuje (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 61a, Nb 6). W rozważaniach Sąd podkreślił, że z pism skarżącego inicjujących przedmiotowe postępowanie z [...] stycznia 2019 r. i z [...] stycznia 2019 r. nie wynika fakt bezpośredniego sąsiedztwa z działkami na których zlokalizowane są sporne obiekty, a twierdzenie że działki te oddziałują na nieruchomość, którą skarżący użytkuje. Wobec braku precyzyjnego wskazania przez wnioskodawcę odległości między działką będącą w posiadaniu skarżącego, a tymi na których prowadzone są prace budowlane i ewentualny zakres oddziaływania na nieruchomość strony skarżącej organ winien był wezwać ją do wskazania ww. okoliczności i ewentualnie zweryfikować te twierdzenia, a w razie braku zrealizowania tego obowiązku samodzielnie je ustalić. Dopiero bowiem bezsprzeczne ustalenie, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania działek, na których sytuowano sporne budynki, może stanowić podstawę ustalenia, że nie posiada on statusu strony w niniejszym postępowaniu. Zauważył, że gdyby nawet działki te nie sąsiadowały bezpośrednio z działką skarżącego to z okoliczności tej nie wypływa jednak jeszcze uprawniony wniosek o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności dokonanych na działce nr [...] i [...] robót zwłaszcza, iż związane są one z funkcjonowaniem określonej działalności gospodarczej, generującej uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich (nie tylko - jak twierdzi skarżący bezpośrednich). Sąd w uzasadnieniu wyroku nie podzielił również poglądu organów, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego skarżącego jedynie z norm prawa administracyjnego materialnego. Wskazał, że zadaniem organów w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki spornych obiektów, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tymi obiektami ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 472/10, LEX nr 1080305). Nie wykluczył, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 24 kwietnia 2009 r., II OSK 626/08, LEX nr 556248). Wskazał, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazał też że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 1899/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego wyłączną przesłanką uznania, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, nie jest okoliczność, że sąsiaduje ona z działką, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. Sąd zauważył, że zachowanie norm odległościowych tej inwestycji od nieruchomości skarżącego jest tu z pewnością kryterium niewystarczającym i podkreślił, iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki sąsiedniej, statusu strony postępowania w sprawie której przedmiotem jest samowola budowlana na działce sąsiedniej. Wskazał, w oparciu o aktualne orzecznictwo i doktrynę, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. można wywodzić nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego i innych gałęzi prawa. W szczególności przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, dostępny w CBOSA). Sąd zauważył też, że objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej sytuacji należy podkreślić, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony przytoczonym wyżej wyrokiem tut. Sądu z 25 lipca 2019 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 352/19. Zgodnie bowiem z ww. przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższy wyrok wiązał zatem organy administracji przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu zaskarżonych postanowień oraz wiąże również Sąd rozpoznający skargę strony. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, WSA w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2021 r. w sposób ograniczony przywołał tezy wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/19. W szczególności pominięto cytowane wyżej tezy dotyczące podstaw i trybu ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy, które winny wytyczyć drogę organom administracyjnym i które wyznaczyły zakres stosowania art. 153 p.p.s.a., co stanowi naruszenie art. 141§ 4 p.p.s.a. Naruszenie to ma charakter istotny, bowiem prowadziło do przyznania sądowi większej swobody w zakresie formułowania ocen prawnych, niż gdyby wcześniejsze oceny prawne przedstawiono w sposób kompletny. Należy również dodać, że ocena prawna dokonana w wyroku z 18 listopada 2021 r. nie współgra z oceną dokonaną w wyroku z 25 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 mającą charakter pierwotny. Przepisy kodeksu cywilnego odnoszące się do immisji zostały wówczas uznane za samodzielną normę prawną pozwalającą na weryfikację interesu prawnego strony. Zauważyć też należy, że będący podstawą dokonanych przez organy administracji ocen prawnych wyrok WSA z 25 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 199/20 został uchylony wyrokiem NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2579/20. W wyroku tym NSA podnosi, że objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym niezależnie od tego czy są to immisje pośrednie dopuszczalne czy tez zakazane w świetle art. 144 kc. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla oceny przymiotu strony nie ma znaczenia okoliczność ewentualnego braku ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji. Odnosząc powyższe uwagi do oceny organów wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie nie można wykluczać, że także w odniesieniu do kwestii immisji pośrednich tj. hałasu, zapylenia, zadymienia, nadmiernej emisji spalin związanego z działalnością betoniarni skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności budowy tego zakładu. Powtórzyć należy, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 11 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. W tej zaś sprawie nie wykazano aby takie "oczywiste" przeszkody zaistniały. Zdaniem Sądu w skardze kasacyjnej skutecznie zarzucono nieuwzględnienie ocen prawnych wyrażonych w wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 352/19 w zakresie trybu i podstaw zbadania interesu prawnego strony oraz sformułowania własnych ocen prawnych kolidujących z wiążącymi ocenami zawartymi w prawomocnym orzeczeniu, co doprowadziło do nieuprawnionej modyfikacji warunków, w jakich organy administracji badały interes prawny skarżącego i w konsekwencji do wadliwego oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie organy nie uwzględniły wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu przemawia to za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dlatego Sąd na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości o czym orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie o czym orzekł jak w pkt 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarto w pkt 3 wyroku. Na zasądzoną kwotę 557 zł składa się wpis od skargi 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, opłata sądowa od uzasadnienia 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł, 240 zł opłata za czynności radców prawnych. Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, biorąc także pod uwagę ocenę przedstawioną w wyroku VIII SA/Wa 352/19.