VIII SA/Wa 629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w [...] z siedzibą w [...] na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...]z dnia [...]marca 2020 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2020 r." Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2017 r,. poz. 1369, dalej "u.o.z.") poprzez : - niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w § 5 ust. 8 załącznika do uchwały - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2020 roku (dalej "program"), konkretnego lekarza weterynarii przeprowadzającego zabieg uśpienia ślepych miotów i ograniczenie się do wskazania jedynie, że zabieg przeprowadzi lekarz weterynarii w schronisku lub gabinecie weterynaryjnym, podczas, gdy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter wykonawczy i niewskazanie konkretnego podmiotu realizującego zadania z zakresu usypiania ślepych miotów uniemożliwia realizację tego programu; Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż stosownie do art. 11a u.o.z. rada gminy, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z. program ten obejmuje m.in. konieczność uregulowania kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów. Prokurator zarzucił, że uregulowanie tej kwestii przez organ w § 5 ust. 8 programu budzi wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, gdyż nie daje odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii ze schroniska wskazanego w § 5 ust. 1 4-5 czy przychodni wskazanej w § 5 ust.10 programu, czy też o chodzi może o inny podmiot, a jeśli tak to nie wskazuje jego danych. Z tak uregulowanego zapisu, jak to uczyniła rada gminy, nie można uzyskać informacji, który lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów. Wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o "wykonawczym", konkretnym charakterze programu, w którym wskazuje się , że taki charakter programu nie będzie zachowany, jeżeli nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące zadania wynikające z programu. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11) W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie uznała zasadności skargi i wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc, iż uchwalanie zaskarżonego Programu ma miejsce cyklicznie i Rada obowiązana jest każdego roku, do 31 marca przyjąć Program na dany rok kalendarzowy. Oznacza to, że program na 2020 rok utracił swa ważność na skutek upływu czasu na jaki został przyjęty. Podkreśliła m. in., że kontrolowana regulacja ma charakter kompletny, spójny i nie może być interpretowany wybiórczo. W § 5 ust. 8 prawodawca gminny wskazał zarówno podmiot jak i miejsce w którym może być wykonywane usypianie ślepych miotów tj. w schronisku, bądź gabinecie weterynaryjnym dla zwierząt. Lekarzami weterynarii będącymi wykonawcami programu są: w schronisku podmiot wskazany w § 5 ust. 1 Programu tj.: schronisko dla bezdomnych zwierząt w [...]ul. [...], które prowadzi lekarz weterynarii M. K. lub w gabinecie weterynarii podmiot wskazany w § 5 ust. 10 Programu tj. Gabinet Weterynaryjny ul. [...],[...] reprezentowany przez lekarza weterynarii T. P.. Powyższe czynności może wykonywać tylko lekarz weterynarii, zatem obowiązki w zakresie usypiania ślepych miotów nie mogą należeć do innego podmiotu tylko do wskazanego wyżej. Ponadto przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych Rada podniosła, że wskazywanie konkretnego lekarza weterynarii który dokonywał by zabiegów usypiania ślepych miotów byłoby niecelowe mając na uwadze sytuacje losowe czy ruch kadrowy w zatrudnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1875 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej też jako "u.o.z."). Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przy czym realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. To oznacza, że w części dotyczącej § 9 załącznika do tej uchwały w sposób istotny narusza ona art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt z poniższych powodów. Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności uregulowania zawartego w kwestionowanym § 5 załącznika do uchwały powoduje, że uchwała nie spełnia powyższej roli. Jak wynika z § 5 ust. 8 programu usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt lub gabinecie weterynaryjnym dla zwierząt. Regulacja ta, zdaniem Sądu nie zawiera żadnego elementu pozwalającego na identyfikację podmiotu powołanego do realizacji zadania określonego w art. 11 a ust. 6 u.o.z. Kwestii tej, wbrew twierdzeniom organu nie sposób również wywieźć z § 5 ust. 1 - wskazującego schronisko zajmujące się wyłapanym bezdomnym zwierzętom dalszej opieki do czasu adopcji czy § 5 ust. 10 programu, w który wskazano gabinet weterynaryjny zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, czy zgodnie z intencją uchwałodawcy miejscowego wskazany w § 5 ust. 8 programu lekarz weterynarii to lekarz ze schroniska, o którym mowa w § 5 ust. 1 programu, lekarz ze wskazanego w § 5 ust. 10 programu gabinetu weterynaryjnego świadczącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt czy też może lekarz z innego schroniska bądź lecznicy dla zwierząt. W konsekwencji stanowi to o nienależytym wypełnieniu przez Radę Gminy delegacji ustawowej, w sposób pozbawiający wydany akt prawa miejscowego charakteru informacyjnego i wykonawczego. Przy czym Sąd zauważa, iż nie chodzi tu o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska lecz o podanie danych takich jak adres podmiotu, miejscowość i numer porządkowy ulicy, przy której placówka się znajduje, które z perspektywy adresatów uchwały konkretyzują ją i pozwalają im na zidentyfikowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Chodzi o takie same dane jakie uchwałodawca wskazał opisując podmioty realizujące na terenie gminy zadania w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 10 Programu). Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu, a zatem zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Z uwagi na dostrzeżoną wadliwość tej regulacji spowodowaną zbyt ogólnym wskazaniem podmiotu realizującego zadania usypiania ślepych miotów, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzone powyżej istotne naruszenie prawa, polegające na niezrealizowaniu wszystkich obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, uzasadniają powyższe.