VIII SA/Wa 638/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. w 2020 r." 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 30 czerwca 2021 r. Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy w O. (dalej "Rada Gminy" lub "organ") nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. w 2020 r." Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r,. poz. 122 z późn. zm., dalej "u.o.z.") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w § 5 ust. 6 załącznika do uchwały Program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy O. w 2020 r. (dalej "program"), konkretnego lekarza weterynarii przeprowadzającego zabieg uśpienia ślepych miotów i ograniczenie się do wskazania jedynie, że zabieg przeprowadzi lekarz weterynarii w schronisku bądź poprzez zlecenie lekarzowi weterynarii, podczas, gdy program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter wykonawczy i niewskazanie konkretnego podmiotu realizującego zadania z zakresu usypiania ślepych miotów uniemożliwia realizację tego programu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że stosownie do art. 11a u.o.z. rada gminy, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z. program ten obejmuje m.in. konieczność uregulowania kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów. Prokurator zarzucił, że uregulowanie tej kwestii przez organ w § 5 ust. 6 programu budzi wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, gdyż nie daje odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z przychodni - wskazanej w § 5 ust. 8 czy w § 5 ust. 3 programu, czy też chodzi może o inny podmiot, a jeśli tak to nie wskazuje jego danych. Z tak uregulowanego zapisu, jak to uczyniła Rada Gminy, nie można uzyskać informacji, który lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o "wykonawczym", konkretnym charakterze programu, w którym wskazuje się, że taki charakter programu nie będzie zachowany, jeżeli nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące zadania wynikające z programu. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r. , sygn. akt II OSK 1667/11) W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie uznała zasadności skargi i wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że błędne jest stanowisko skarżącego, przyjmujące że z załącznika do zaskarżonej uchwały nie wynika, który podmiot jest podmiotem na którym spoczywa obowiązek usypiania ślepych miotów. Organ przytaczając brzmienie § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, stwierdził, że z treści programu w sposób dostateczny wynika, który podmiot należy rozumieć pod pojęciem "schroniska", o którym mowa w § 5 ust. 6. Nadto organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 136/18, w którym zawarto stanowisko, że niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii odpowiedzianego za usypianie ślepych miotów zwierząt nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 6 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 506) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm., dalej też jako "u.o.z."). Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przy czym realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. To oznacza, że w części dotyczącej § 5 ust. 6 załącznika do tej uchwały w sposób istotny narusza ona art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt z poniższych powodów. Niewątpliwie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Stopień ogólności uregulowania zawartego w kwestionowanym § 5 ust. 6 załącznika do uchwały powoduje, że uchwała nie spełnia powyższej roli. Jak bowiem stanowi § 5 ust. 6 programu usypianie ślepych miotów realizowane jest przez: a) schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów, b) Gminę poprzez zlecanie lekarzowi weterynarii usypiania ślepych miotów bezdomnych psów i kotów wolno żyjących. Takie uregulowanie, jak słusznie zauważył skarżący, budzi wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, gdyż nie daje odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o lekarza weterynarii z gabinetu weterynaryjnego wskazanego w § 5 ust. 8 czy w § 5 ust. 3 programu, czy też o chodzi może o inny podmiot, a jeśli tak to nie wskazuje jego danych. Z tak uregulowanego zapisu, jak to uczyniła Rada Gminy, nie można więc jednoznacznie uzyskać informacji, który lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi usypiania ślepych miotów. Regulacja ta, zdaniem Sądu nie zawiera żadnego elementu pozwalającego na identyfikację podmiotu powołanego do realizacji zadania określonego w art. 11 a ust. 6 u.o.z. Kwestii tej, wbrew twierdzeniom organu nie sposób również wywieść z § 5 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku jest realizowane przez wskazany tam gabinet weterynaryjny prowadzący schronisko dla bezdomnych zwierząt. W ocenie Sądu, powyższe stanowi o nienależytym wypełnieniu przez Radę Gminy delegacji ustawowej, w sposób pozbawiający wydany akt prawa miejscowego charakteru informacyjnego i wykonawczego. Przy czym Sąd zauważa, że nie chodzi tu o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska lecz o podanie danych takich jak adres podmiotu, miejscowość i numer porządkowy ulicy, przy której placówka się znajduje, które z perspektywy adresatów uchwały konkretyzują ją i pozwalają im na zidentyfikowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Chodzi o takie same dane jakie uchwałodawca wskazał opisując podmioty realizujące na terenie gminy zadania w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych (§ 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 8 programu). Niewskazanie zaś danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, publ. Lex nr 975201). Zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Z uwagi na dostrzeżoną wadliwość tej regulacji spowodowaną zbyt ogólnym wskazaniem podmiotu realizującego zadania usypiania ślepych miotów, Sąd, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w pozostałym zakresie program nie narusza prawa w stopniu istotnym, dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga w tej części została oddalona, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.