VIII SA/Wa 640/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w części oraz odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 rok. oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 17 maja 2011 r. D. M. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący, beneficjent) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: płatność ONW) na 2011 rok do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni 145 ha. W toku postępowania wnioskodawca wycofał część wniosku, obejmującego zadeklarowane do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 98,50 ha oraz zmienił wniosek zmniejszając powierzchnię dwóch działek rolnych. Ostatecznie do płatności zadeklarował działki o powierzchni 38,50 ha. Ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji pierwotnej z [...] czerwca 2012 r., Kierownik BP decyzją z [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w części oraz odmówił przyznania płatności ONW na 2011 r. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło ustalenie nowych okoliczności w zakresie tego, iż w chwili składania wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ pozostawało ono we władaniu P. M.. Zdaniem organu, podmiot ten prowadził wskazane gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne wnioskodawcy zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie stronie wnioskowanej pomocy byłoby zatem sprzeczne z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem ONW) w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r., zwanego dalej: rozporządzeniem 65/2011). Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy podniósł, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M.. Z przedstawionych dokumentów wynika, że większość prac na deklarowanych do płatności działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma [...], której właścicielem jest P. M.. Organ stwierdził, że skoro spółki powiązane osobowo z P. M. nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonują firmy zarządzane przez tę osobę, to przyjąć należy, że wspomniane spółki zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P. M., R. M. oraz skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, działalność poszczególnych spółek oraz wnioskodawcy skupiona jest na uzyskaniu dopłat w możliwie najwyższej kwocie. Nie jest istotne uzyskanie najlepszego plonu, a następnie sprzedanie go po najkorzystniejszej cenie lub wykorzystanie we własnym gospodarstwie. Wykazywane korzyści, wynikające ze współpracy wspólników poszczególnych spółek, miałyby uzasadnienie w przypadku jednej – dwóch spółek tworzonych przez te same osoby czy podmioty, jednakże takiego uzasadnienia nie można znaleźć w przypadku utworzenia kolejnych 26 spółek w takiej samej konfiguracji osobowej. Usiłując wykazać swoją samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa, skarżący stwierdził, że z ojcem, P. M., nie utrzymuje kontaktów, jednak przeczy temu zgromadzony materiał dowodowy oraz fakt, że w 2011 r. P. M. był pełnomocnikiem beneficjenta, czynnie uczestnicząc w postępowaniu odwoławczym i sądowym. Wobec tych okoliczności, trudno uznać jak wywiódł organ, że skarżący samodzielnie i niezależnie od ojca prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie organu odwoławczego, wskazane okoliczności świadczą o tym, że deklarowane przez beneficjenta działki uprawiane były wspólnie i we współpracy, a nawet w porozumieniu z P. M.. Organ podkreślił, iż w sprawie niniejszej doszło zatem do stworzenia przez P. M. i D. M. sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad 2 tys. hektarów) na 26 mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych, co wyklucza przyznanie płatności. Ponadto wnioskowana płatność ONW nie przysługuje wobec niespełnienia przez beneficjenta warunku posiadania gospodarstwa rolnego określonego w art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; zwana dalej: ustawa ONW). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Aplikowanie przez gospodarstwo podzielone w ramach 77 spółek cywilnych i z o.o. prowadzi do uzyskania niemal pełnej kwoty wsparcia i znacząco większej, niż gdyby współdziałający ze sobą P. M., R. M. i beneficjent złożyli jeden wniosek w ramach jednego, wspólnie prowadzonego gospodarstwa. Uwzględniając definicję rolnika oraz definicję gospodarstwa rolnego określone w art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwanego dalej: rozporządzeniem 73/2009), a także pkt I i II załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1), organ odwoławczy ocenił, że P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. i wnioskodawcę, należy uznać za jednego rolnika. Tym samym wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób stanowią jedno gospodarstwo prowadzone przez P. M. wraz z członkami rodziny. W konsekwencji powyższych ustaleń, za prawidłową Dyrektor ARiMR uznał odmowę przez organ I instancji przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 18 ustawy ONW. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji. Wydanej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, postępowaniu dowodowym i ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011; 3) niekonstytucyjność stosowania powołanego przepisu w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in. że jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności z przepisów unijnych i krajowych, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Zdaniem wnioskodawcy, stan posiadania gruntów powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie, z uwzględnieniem fizycznego władania oraz woli osoby władającej lub dzierżyciela. Źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i źródeł osobowych. Wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ, skarżący wywiązał się z obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, jednakże organ odmówił ich przeprowadzenia, stwierdzając, że nie mają one znaczenia w sprawie i służą przewlekłości postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował niewłaściwą definicję gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, bowiem w sferze prawa materialnego regulującego dopłaty, obowiązuje definicja z art. 2 lit. b) rozporządzenia 73/2009. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 793/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z 23 czerwca 2014 r. i 17 stycznia 2014 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że przepisy o płatnościach (bezpośrednich i ONW) nie zawierają definicji posiadania, wobec czego w tym zakresie należy posiłkować się treścią art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy więc interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, co wiąże się z produkcją rolną, czyli z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Płatności mogą być zatem przyznane rolnikom samodzielnie decydującym o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, utrzymującym grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest przy tym psychiczny element posiadania. Zdaniem Sądu, wykazanie po stronie wnioskodawcy braku posiadania gruntu, do którego mają być dokonane dopłaty, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności, bowiem dopiero w przypadku niemożliwości wykluczenia posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest nieprecyzyjne, ponieważ w sytuacji uznania przez organy ARiMR, iż skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, należało odmówić przyznania płatności bez badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd zwrócił uwagę, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli (ZSZiK). Fakt, że system jest prawnie zatwierdzony, dopuszczony i konieczny nie oznacza jeszcze, iż wydając decyzje organy mogą jedynie poprzestać na danych z tego systemu, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego dla sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK winny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem Sądu jest to istotne, bowiem w świetle materiału dowodowego przekazanego przez organ odwoławczy, kontrolowana decyzja nie jest możliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organów, co do odmowy dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę na okoliczność posiadania i użytkowania działek rolnych zgłoszonych do płatności na 2011 r. Wyjaśnił, że ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów rolnych jest czynnością kluczową w tego rodzaju sprawach. Z racji tego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej: k.p.a.) dane zawarte w ZSZiK, nie mogą zdeterminować postępowania wyjaśniającego w ten sposób, że wszelką inicjatywę dowodową strony uznaje się za przewlekanie postępowania. W ocenie Sądu organy arbitralnie przyjęły, że wszystkimi pracami w gospodarstwie skarżącego kieruje pośrednio lub bezpośredniego jego ojciec – P. M., jednak w tych ustaleniach brak konsekwencji, ponieważ organ I instancji jako posiadacza przedmiotowego gospodarstwa wskazał P. M., natomiast organ odwoławczy za jednego rolnika uznał wyżej wymienionego oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. (byłą żonę) i D. M. (syna). Zdaniem Sądu dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania beneficjenta, należy ocenić, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, np. sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. To organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to one chcą wywieść skutki prawne z tej okoliczności. Sąd podkreślił dalej, że organy nie mogą, jak uczyniły w sprawie niniejszej, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącego jako stronę postępowania, a z drugiej kwestionować potrzeby przeprowadzenia wnioskowanych przez wnioskodawcę dowodów i uznawać ich za nieistotne w sprawie, czy wręcz służące przewleczeniu postępowania. Zdaniem Sądu dowolne, a co najmniej przedwczesne było uznanie tylko na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zgłoszonego gospodarstwa rolnego (w ramach jednego dużego gospodarstwa sztucznie podzielonego na mniejsze jednostki) był P. M. wraz ze współdziałającą z nim grupą osób. Stwierdził także, że organy powinny wyjaśnić, czy skarżący w 2011 r. samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem na te okoliczności nie przeprowadziły wskazywanych przez skarżącego dowodów, uchybiającym tym samym art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego za niewiarygodne uznały przedłożone przez skarżącego dokumenty, mające potwierdzić samodzielność prowadzenia działalności rolniczej. To, że beneficjent zlecał wykonywanie usług rolniczych firmie ojca nie oznacza, iż nie prowadził samodzielnie przedmiotowej działalności. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organy powinny jednoznacznie ustalić, czy skarżący użytkował działki rolne zgłoszone do płatności. Zważył też, że przesłanką uzasadniającą brak posiadania przez skarżącego zadeklarowanych gruntów, a następnie sztucznego podziału większego gospodarstwa rolnego, nie było umocowanie P. M. do występowania w tej sprawie jako pełnomocnika. Reasumując Sad uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów ARiMR, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, ale wraz z ojcem i matką zarządza większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i spółek z o.o. wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. W ocenie Sądu, jeżeli organy chcą wykazać stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, powinny dopuścić wszystkie możliwe dowody na tę okoliczność, w tym zgłoszony wniosek o przesłuchanie świadków. W opisanych okolicznościach za przedwczesne uznał odniesienie się do naruszeń prawa materialnego. Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 570/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zauważył natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Zdaniem NSA, ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącego w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez niego samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Zgodził się z Sądem I instancji, iż okoliczność, że wnioskodawca zlecał wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był jego ojciec P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Zdaniem NSA podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez skarżącego i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy beneficjentem, a innymi podmiotami, stanowią istotne i wystarczające źródło danych, pozwalające ocenić kwestię nadużycia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA podniósł m.in., iż Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. NSA uznał zatem, iż Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu podmiotów (w tym spółek) aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności ONW przepisy rozporządzenia ONW, które w zakresie płatności przewidzianych tym rozporządzeniem preferują, za pomocą stawek degresywnych, gospodarstwa mniejsze obszarowo, odmawiając płatności jeżeli powierzchnia działek rolnych przekracza łącznie 300 hektarów (§ 2 pkt 2 i 3). Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Należy również ocenić, czy z okoliczności sprawy wynika, że istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby podmiotów (w tym spółek) prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 976/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o oddaleniu skargi. Na skutek złożonej przez beneficjenta skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1573/17 orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż skład osobowy Sądu, który wydał wyrok z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 976/16 był nieprawidłowy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dla porządku wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była dwukrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskutek czego wydane przez Sąd orzeczenia zostały uchylone z powodów merytorycznych (wyrok NSA z 30 sierpnia 2016 r. sygn.. akt II GSK 570/15) oraz z przyczyn formalnych (wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1573/17). Zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania wnioskodawcy płatności ONW na rok 2011. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Dokonując interpretacji ww. przepisu (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011) trzeba mieć na względzie, że Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że: 1. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2. Art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub, że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Wyrok w sprawie [...] określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zatem, do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest analiza działań nie tylko samego beneficjenta tj. skarżącego, ale także podmiotów tworzonych z jego udziałem - innych spółek z o.o. spółek cywilnych - które złożyły wnioski o płatności w roku 2011 r. (płatności obszarowe, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowe) w celu uzyskania ewentualnych korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności (gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.), grunty rolne zgłaszane do płatności przez skarżącego oraz spółki, w których P. M. wraz z synem (skarżącym) i lub żoną – R. M. jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy technologicznie. Spółki tworzone przez P. M. bądź wspólnie wraz z synem i żoną były ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo. Skarżący nie prowadzi zatem działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Grunty zgłoszone przez skarżącego do płatności były zarządzane przez P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności P. M. dokonał sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że beneficjent występując o przyznanie płatności na 2011 r., nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. Świadczy o tym m.in. fakt, że w 2011 r. beneficjent występował o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z o.o. utworzonych wspólnie z P. M. (ojcem). Spółki powiązane osobowo z P. M. (których w 2011 r. było łącznie 77) nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonywane są przez firmę [...] lub [...] sp. z o.o., zarządzaną przez P. M.. Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko beneficjenta, ale sposobu tworzenia spółek kapitałowych i osobowych z jego udziałem. Zdaniem Sądu uprawniona jest teza, że wskazane spółki (w tym także 26 spółek, gdzie jako jedyni wspólnicy założyciele występują: skarżący i P. M.) zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P. M., R. M. oraz skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Forma, w jakiej beneficjent prowadzi swoją działalność rolniczą w ramach deklarowanego we wniosku na 2011 r. obszaru, odpowiada tej, która jest prowadzona przez pozostałe spółki powiązane z P. M. i skarżącym. Poza tym P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa kilkadziesiąt odrębnych wniosków. Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność skarżącego w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez niego działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzone ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Z kolei wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. W tym miejscu zasygnalizować należy, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ONW – rozporządzenie ONW, które w § 3 pkt 3 wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha – 100% płatności, od 50 ha do 100 ha – 50% płatności, od 100 ha do 300 ha – 25% płatności). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie. Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14, publ.: cbosa). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 689/15, istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze ZSZiK organy zasadnie wywiodły, iż skarżący nie był faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P. M.. To P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ.: cbosa). Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. W tej sytuacji ww. okoliczności, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Zatem stwierdzić należy, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, wyjaśnić trzeba, że kwestie te art. 21 ustawy ONW reguluje odmiennie od przepisów k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 ustawy ONW, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Według regulacji art. 21 ust. 3 ustawy ONW, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa). Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez wnioskodawcę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się niezasadne. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.