VIII SA/Wa 659/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola oddala skargę. Rada Gminy J., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.") w dniu [...] lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina J. (dalej jako "Uchwała"). W § 1 Uchwały wskazano, że świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych na terenie Gminy J. w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w odrębnych przepisach (Załącznik nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół - Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17), realizowane są bezpłatnie w zakresie 5 godzin dziennie. W § 2 ust. 1 Uchwały wskazano, że świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie obejmują zajęcia opiekuńczo wychowawcze wspierające prawidłowy rozwój dziecka: 1) przygotowywanie miejsca zabaw, wypoczynku i snu dziecka 2) nauka samodzielnego korzystania z toalety, mycia zębów i spożywania posiłków, 3) nadzór nad dzieckiem w trakcie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach i na zewnątrz. 4) przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych, 5) umożliwiające realizację programów, 6) gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka. W § 2 ust. 2 wskazano, że ustala się opłatę za jedną godzinę świadczenia o którym mowa w ust. 1 w wysokości 0,2% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego w odrębnych przepisach (zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2002 r., Nr 200, poz. 1679 z późn. zmianami)." Z ust. 5 tego paragrafu wynika, że zmiana opłat będzie następowała z dniem zmiany minimalnego wynagrodzenia za pracę. W § 3 ust. 3 wskazano, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu nie pobiera się opłaty za świadczenia wymienione w § 2 za każdy dzień nieobecności dziecka, o ile o nieobecności dziecka jego rodzice lub opiekunowie skutecznie zawiadomią przedszkole najpóźniej przed rozpoczęciem zajęć w danym dniu. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...], Prokurator Rejonowy R. - [...] w R. zaskarżył ww. Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 u.s.o. poprzez ustanowienie w § 2 ust. 2 tej uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń tj. poprzez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona Uchwała ustaliła, iż opłata łączna za jedną godzinę świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie w przedszkolach publicznych na terenie Gminy J. wynosi 0,2 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie zakłada ustalenia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego winien także określić wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna (co nie wyklucza możliwości ich zsumowania). Zaskarżona Uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, brak jest wyjaśnienia dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 0,2 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń na których dziecko było obecne. Prokurator podniósł, że istotą "opłaty" ustalonej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tę gminę - jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku ze wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać wysokość opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Organ samorządu terytorialnego powinien określić jej wysokość, a sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej. Kalkulacja wysokości opłaty w oparciu o wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w sposób jasny wymagań tych nie spełnia. Zdaniem Prokuratora, w związku z powyższym zaskarżona Uchwała w § 2 wydana została z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyeliminowanie zaś wadliwych unormowań Uchwały czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że z argumentacją skargi nie można się zgodzić. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stanowi, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Za czas przekraczający wymiar zajęć określony tym przepisem można pobierać opłatę zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Przepis ten nie wymaga określenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie skarżącego, że naruszono przepis art. 14 ust. 2 ustawy, który dotyczy podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Jedynym kryterium wskazanym przez ustawodawcę w art. 14 ust. 5 u.s.o. jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Z tych względów jednostka samorządu terytorialnego może pobierać opłatę za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Tym samym zarzut naruszenia ekwiwalentności oraz oderwania od realnej wartości świadczeń jest nieuzasadniony. Dodatkowo organ zauważył, że wbrew stanowisku skarżącego Uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki są udzielane świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalana nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Chybiony jest również zarzut dotyczący sposobu ustalenia opłaty poprzez powiązanie jej z minimalnym wynagrodzeniem za pracę. Właśnie taki sposób ustalenia opłaty jest najbardziej obiektywny i sprawiedliwy. Skarżący nie wskazał konkretnego przepisu zakazującego w taki sposób ustalać przedmiotową opłatę. Nadto, zaskarżona Uchwała została w przepisowym trybie przedstawiona organowi nadzoru, który nie dopatrzył się uchybień. Na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. Prokurator oświadczył, że cofa zarzut dotyczący naruszenia zasady ekwiwalentności, popiera jednak wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest, zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ podejmując zaskarżoną Uchwałę nie dopuścił się istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie dopatrzył się żadnego istotnego naruszenia przepisów prawa ustrojowego czy też prawa materialnego, jak również przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podjęcie Uchwały nastąpiło bowiem przez właściwy organ, istniała podstawa prawna do jej podjęcia, nie miało miejsca niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, nie doszło również do naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej Uchwały. Uchwała nie pozostaje też w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Prokurator w swojej skardze niezasadnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 2 u.s.o. poprzez ustanowienie w § 2 ust. 2 zaskarżonej Uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń tj. poprzez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń zgodnie, z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być bowiem uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, publ. cbois). W § 2 ust. 2 Uchwały określono, że opłata za jedną godzinę świadczenia, o którym mowa w ust. 1, stanowi określony ułamek (0,2 %) minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. 2002 r., Nr 200, poz. 1679). Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2011, która wynosiła 1.386 zł, wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie ma więc charakter symboliczny i w związku z tym nie narusza zasady ekwiwalentności. Nie jest też trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo - dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 u.s.o., należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ww. ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12). Jak już wskazano wyżej, w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie ma znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się, zatem odwoływanie się przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę). Sąd nie stwierdził też innych niż wskazane przez Prokuratora w skardze przyczyn mogących być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.