VIII SA/Wa 66/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody M. nr [...] z dnia [...] października 2018r. 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (dalej: "Gmina" lub "skarżąca") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z [...] października 2018 r. nr [...]. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1979 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi [...], w zakresie działek o nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do gruntu o pow. [...]ha stwierdził zaś, że decyzja z [...] lutego 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z [...] lipca 2018r. Gmina, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody z [...] października 2016 r. wywodząc, że w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu nieważnościowym nie brały udziału osoby, które są właścicielami działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz działek nr [...] i [...], które weszły w skład działki nr [...]. Organ pominął również (jako stronę) jednego ze spadkobierców A. W. – M. W.. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Wojewoda odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2016 r. wskazując, że Wójt Gminy [...] nie może być traktowany jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdził także, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem terminu do jego złożenia przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Minister, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, powołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, gdyż nie znalazł podstaw do jego zmiany. Cytując treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazał, że z wnioskiem o wznowienie na tej podstawie może wystąpić wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Tym samym pozostałe podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na okoliczność, że inne osoby zostały odsunięte od udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08). Oznacza to, że wniosek Gminy z [...] lipca 2018 r., w którym nie wystąpiła ona w obronie własnego interesu prawnego, lecz w obronie interesu innych podmiotów (osób fizycznych), nie mógł spowodować wszczęcia postępowania wznowieniowego zakończonego powołaną wyżej decyzją Wojewody z [...] października 2016 r. Tylko bowiem od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. Dodatkowo Minister stwierdził, że wniosek skarżącej został wniesiony z przekroczeniem terminu, o którym mowa w treści art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody z [...] października 2016 r. wpłynęła bowiem do Gminy [...] października 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Odnosząc się do natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż uznał, że niniejsze postępowanie jest całkowicie odrębnym od postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją z [...] października 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżąca postawiła zarzuty naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie; - art. 148 k.p.a. poprzez błędną wykładnię; - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie; - art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu powtarzając zasadniczo argumentację zawartą w zażaleniu ponownie wskazała, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem decyzja Wojewody z dnia [...] października 2016 r. została wydana z upoważnienia Wojewody przez W. M., podobnie jak postanowienie z dnia [...] października 2018 r. Stanowisko organu odwoławczego jest błędne, gdyż prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą prawną. Na skutek uchybień organów administracji doszło bowiem do sytuacji, w której funkcjonuje decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów - nie ustalono miejsca zamieszkania strony M. W.. Tym samym został on pozbawiony udziału w postępowaniu. Nie mając zaś wiedzy o decyzji jako strona i uczestnik postępowania pozbawiony był możliwości wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Powtórzyła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra co do braku podstaw do wyłączenia pracownika, gdyż zgodnie z poglądami prawnymi zaprezentowanymi w wyroku NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. winien zostać zastosowany. Pracownik W. M. podlega bowiem wyłączeniu od rozpoznania wniosku skarżącej w niniejszej sprawie, gdyż brała udział w wydaniu decyzji Wojewody z [...] października 2016r., której wzruszenia domaga się skarżąca, jak również brała udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Gmina uznała również, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Odpowiadając na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z [...] października 2016r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1979r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, wznowienie postępowania z wniosku skarżącej było niezasadne, gdyż nie posiada ona legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem na podstawie wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto złożyła ona podanie z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Skarżąca natomiast prezentując przeciwstawne stanowisko w tym względzie jako najdalej idący zarzut postawiła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. argumentując, że w wydaniu postanowienia organu I instancji z [...] października 2018r. o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie brała udział osoba (pracownik), który brał udział w wydaniu decyzji z [...] października 2016r., której wzruszenia domaga się skarżąca. Decyzja Wojewody [...] (Nr [...]) z [...] października 2016 r. została bowiem wydana przez W. M. z upoważnienia Wojewody [...], jak również osoba ta podpisała postanowienie z [...] października 2018r. o odmowie wznowienia postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych w świetle którego rozumienia określenia "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. w sprawie sygn. akt II GSK 110/16 – LEX nr 2432935; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1146/18 – LEX nr 2623702). Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę z dniem 11 kwietnia 2011 r. sformułowania: "w niższej instancji", daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu, tak aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw (por. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Sąd aprobuje nadto te poglądy prezentowane w orzecznictwie, w świetle których użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w sprawie" oznacza również podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Sz 636/10). Jak również Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GPS 2/06: "Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ." Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wznowienie postępowania należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i okoliczność, że ta sama osoba działająca z upoważnienia Wojewody wydała w jego imieniu decyzję z [...] października 2016r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i postanowienie z [...] października 2018r. odmawiające wznowienia z wniosku skarżącej postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wystąpiła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie dostrzeżono powyższego uchybienia w postępowaniu odwoławczym, czym naruszono także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostały zapewnione standardy bezstronnego rozpoznania sprawy. Powyższe naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I Instancji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniosek o wznowienie postępowania złożony przez skarżącą rozpoznać z uwzględnieniem powyższych wywodów. W tych okolicznościach odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota ([...] zł) stanowi uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.