VIII SA/Wa 671/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 19 listopada 2020 r. nr XXVIII/171/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia i sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy M. (dalej: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4, ust. 3, ust. 4a oraz art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439; dalej: "u.c.p.g."), podjęła [...] listopada 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia i sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") w związku z § 135 w związku z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "Z.t.p."), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przy określaniu w § 2 ust. 1 i 2 wysokości oraz sposobu obliczania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy i uzależnienie bez upoważnienia ustawowego, wysokości stawki od gospodarstwa domowego, od liczby osób w tym gospodarstwie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro zaś organ skorzystał z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Z innych uregulowań u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody odnoszącej się do gospodarstwa domowego, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od ich liczebności. W związku z powyższym, uregulowania zawarte w § 2 ust. 1 i 2 uchwały zostały wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności, jak też związanych z nimi przepisów § 4 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za nieuzasadnioną. Wskazała, że zaskarżona uchwała przeszła wykonywany w trybie nadzoru cały proces legislacyjny i kontrolny Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie stwierdziła wad i nieprawidłowości podnoszonych przez Prokuratora. Wyjaśniła, że organ mając do wyboru cztery metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjął metodę - od gospodarstwa domowego, wskazując na dwa rodzaje gospodarstw: małe (jednoosobowe) i większe, pozostałe (wieloosobowe). Metoda ta ma wiele zalet, m.in. stabilność, zarówno dla mieszkańców, jak i gminy (kształtowanie kosztów i dochodów), brak konieczności ciągłej kontroli osób zamieszkujących w gospodarstwie, ograniczenie ilości zmian w deklaracjach i co bardzo ważne - mniejsze koszty dla rodzin wielodzietnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podnieść także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (to jest: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata ... stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty ... od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się zatem tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), co wynika z treści § 1 zaskarżonej uchwały, to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 tej ustawy pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ. CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Zdaniem Sądu, za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stwierdzić zatem należy, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi zatem do wniosku, że uchwała w § 2 ust. 1 i ust. 2 narusza art. 6j ust. 2a u.c.p.g., a naruszenie to ma charakter istotny. Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż to wynika z przepisów ustawy stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa o samorządzie gminnym. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącym, że uregulowania zawarte w § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Wyeliminowanie dwóch wskazanych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały, czyni bezprzedmiotowym jego funkcjonowanie w pozostałym zakresie. Dlatego też stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.