VIII SA/Wa 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów wsi M. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. i decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] kwietnia 1988 r. w części dotyczącej scalonych działek numer [...] i [...], położonych w miejscowości M. gmina C.. Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S. orzekł o scaleniu gruntów wsi M. gmina C. o ogólnym obszarze [...] ha. Postępowanie scaleniowe było prowadzone w trybie ustawy z dnia 6 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2003 r., Nr 178, poz. 1749). W wyniku wniesionych odwołań Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. uchylił w części w/w decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. i orzekł co do istoty. Scaleniem zostały objęte m.in. grunty stanowiące własność S. i A. małżonków G., położone we wsi M. o łącznej powierzchni [...] ha oraz grunty należące do H. i A. małżonków K. o powierzchni [...] ha. Gospodarstwo rolne małżonków K. zostało przejęte na Skarb Państwa w zamian za świadczenia emerytalne decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia [...] maja 1984 r. z tym, że z przejęcia wyłączono działkę numer [...] o powierzchni [...] ha, na której znajdowały się budynki. W dacie scalenia właśnie ta działka stanowiła własność małżonków K.. Z materiałów scaleniowych wynika, że A. K. wnosił o pozostawienie w "starym stanie" siedliska, tj. działki numer [...], która w wyniku scalenia otrzymała nowy numer [...]. Natomiast małżonkowie G. za działki posiadane przed scaleniem otrzymali działki o numerach: [...],[...],[...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha. Po scaleniu działki numer [...] i [...] mają wspólną granicę, przy czym budynek gospodarczy, istniejący w dacie scalenia na działce numer [...], częściowo położony jest na działce numer [...]. Działka numer [...] jest aktualnie własnością R. G., będącego następcą prawnym S. i A. G. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] maja 1992 r. Natomiast współwłaścicielami działki numer [...] są: R. K., G. K. i Z. A. na skutek nabycia spadku po H. K., zmarłej w dniu [...] marca 1992 r. oraz umowy darowizny z dnia [...] grudnia 1992 r. Z kolei po zmarłym w dniu [...] października 1997 r. R. K. pozostali: J. K. i C. K.. W dniu [...] stycznia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wpłynął wniosek Z. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie scalenia gruntów wsi M.. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że granica między działkami numer [...] i [...] przebiega przez budynek, który istniał tam już przed scaleniem. Podniósł również, że działka numer [...] wchodzi w działkę numer [...] klinem, od drogi jest węższa, a na drugim końcu szersza. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. SKO w R. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. numer [...] i decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] kwietnia 1988 r. w części dotyczącej scalonych działek numer [...] i [...], położonych we wsi M., gmina C.. Na uzasadnienie swojej decyzji organ powołał przepis art. 2 ustęp 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r., z którego wynika, iż grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Organ wskazał również na wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r. w sprawie II SA 2424/93, zgodnie z którym uzależnienie objęcia scaleniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania szczególnego w w/w ustawie. Zgoda na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. W wyniku zbadania sprawy pod tym kątem organ ustalił, że w dokumentacji scaleniowej brak jest jakiejkolwiek zgody (wniosku) H. K., współwłaścicielki działki numer [...] na objęcie scaleniem, tejże zabudowanej działki siedliskowej. Brak jest także odzwierciedlenia, aby A. K. działał w postępowaniu scaleniowym jako pełnomocnik żony. Dla organu nie jest również wystarczająco czytelne i jasne oświadczenie A. K., aby "siedlisko pozostawić w starym stanie". Z tego sformułowania nie można odczytać, czy jego wolą było włączenie działki siedliskowej do scalenia, ale pozostawienie jej w tym samym miejscu, czy też nieobejmowanie jej scaleniem. Brak zgody H. K. i niejasne oświadczenie A. K. w kwestii woli objęcia scaleniem działki siedliskowej stanowi naruszenie art. 2 ustęp 3 cytowanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, które organ uznał za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. Ponadto organ ustalił, że ustalenie granicy scaleniowej między działkami [...] i [...] w ten sposób, ż przechodzi ona przez budynek gospodarczy, stanowiący w dacie scalenia własność małżonków K., jest wadliwe i doprowadziło do sytuacji, że część tego budynku znajduje się na działce numer [...], stanowiącej własność innej osoby. W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO w R. złożył R. G. podnosząc, iż działka numer [...] powstała w wyniku wydzielenia jej z gospodarstwa rolnego w 1984 r. Niezrozumiałym dla odwołującego się jest, że po prawie 20 latach od przejęcia na własność działki numer [...], jej obecni właściciele starają się sprostować granice, co spowodowałoby w istocie powiększenie ich działki. R. G. zaproponował odsprzedanie działki numer [...], co doprowadziłoby do zakończenia sporu. SKO w R., rozpoznając sprawę ponownie, powtórzyło swoje pierwotne ustalenia faktyczne i wywody prawne, utrzymując w dniu [...] kwietnia 2011 r. zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za nie mające znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Fakt wydzielenia działki numer [...] w 1984 r. był znany Kolegium przy prowadzeniu postępowania nieważnościowego, jak również był brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji scaleniowych w 1987 r. Organ zauważył, że okoliczność wydzielenia w/w działki siedliskowej, a tym samym zabudowanej, tym bardziej wskazuje na konieczność zastosowania w chwili przeprowadzenia scalenia art. 2 ustęp 3 cytowanej ustawy. W tym zakresie organy scaleniowe nieprawidłowo zastosowały obowiązujące wówczas przepisy, doprowadzając do wydania decyzji dotkniętych wadą nieważności. Jednocześnie organ podniósł, że upływ ponad 20 lat od daty wydania przedmiotowych decyzji nie stanowi przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności. Skargę na decyzję SKO w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. G., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił, że skoro po scaleniu w miejsce działki numer [...] powstała działka numer [...], bez zmiany jej granic, to decyzja Kolegium jest bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe motywy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 kpa), przy czym organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Należy zgodzić się z ustaleniami organu w zakresie analizy dokumentacji scaleniowej, iż oświadczenie A. K. jest nieprecyzyjne w świetle ustalenia jego woli do objęcia ówczesnej działki numer [...] scaleniem, jak również brak wyraźnej zgody H. K. na scalenie zabudowanej działki siedliskowej. Takie postępowanie doprowadziło do wydania decyzji scaleniowej wbrew przesłankom zawartym w art. 2 ustęp 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. W konsekwencji te uchybienia należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 punkt 2 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, a konkretnie w postępowaniu nieważnościowym, organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 punkt 2 kpa), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwszą z przyczyn wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 2 kpa jest upływ czasu. Przesłanka ta odnosi się do przyczyn nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 punkt 1,3,4 i 7 kpa., a więc nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Drugą negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Ta okoliczność dotyczy wszystkich przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 kpa. W doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) za pomocą środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 5.04.1995 r., III ARN 8/95 OSNP 1995/18/223, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że wprawdzie organ zasadnie stwierdził, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1987 r. i decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] kwietnia 1988 r. w części dotyczącej scalonych działek numer [...] i [...], położonych w miejscowości M. gmina C. obarczone są wadą nieważności, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustęp 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (art. 156 §1 punkt 2 kpa), to jednak w żaden sposób nie wykazał, że analizował przedmiot sprawy pod kątem ustalenia przesłanki nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzję o stwierdzeniu nieważności (art. 156 § 2 kpa). Fakt, iż organ nie zbadał tej kwestii i nie poczynił w tej materii żadnych ustaleń przed wydaniem zaskarżonej decyzji oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1911/10, z dnia 2 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1990/06, z dnia 11 marca 2011 r., IV SA/Wa 2154/10, z dnia 15 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1115/07). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na uchybienia proceduralne organu w doręczeniu niektórym stronom zawiadomienia z dnia [...] listopada 2010 r. o wszczęciu postępowania, znajdującego się na karcie [...] akt administracyjnych. Na kartach [...]-[...] znajdują się potwierdzenia odbioru tychże zawiadomień od: Z. A., R. G. oraz W. R. (pełnomocnika G. K.). Wątpliwości Sądu budzi sposób doręczenia zawiadomień spadkobiercom R. K., tj. J. K. i C. K., zamieszkałym w USA, bowiem pełnomocnictwa dla W. R. do reprezentowania ich interesów przed organami w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej wpłynęły do organu w dniu [...] grudnia 2010 r. (k. [...]-[...] akt), już po przesłaniu zawiadomień do nich osobiście, a w aktach widnieją odpowiedzi Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] marca 2011 r. na reklamacje przesyłek poleconych nadanych przez organ dla stron zamieszkałych w USA (k. [...]-[...]). Od C. K. nadeszło do organu zwrotne potwierdzenie prawdopodobnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (brak oznaczenia przesyłki oraz daty wpływu), znajdujące się na karcie [...] akt. Natomiast od J. K. brak jest w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia, jak również ponownego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania dla tej strony pełnomocnikowi W. R.. Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd na podstawie art.145 §1 punkt 1 litera "c" oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany jest zbadać negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, wymienioną w art. 156 §2 kpa (wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych), gdyż ma ona podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Organ winien również, wobec wątpliwości co do prawidłowego doręczenia przez organ J. i C. K. zawiadomień o wszczęciu postępowania wraz z zawiadomieniami o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, doręczyć ponownie te dokumenty pełnomocnikowi tych stron – W. R..