VIII SA/Wa 682/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy G. [...] (dalej: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2010 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.") podjęła [...] stycznia 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki tej opłaty. Prokurator Rejonowy w K. (dalej także: "skarżący" lub "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie: 1. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej jako "Konstytucja RP") polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej wyrażające we wprowadzeniu bez upoważnienia ustawowego, w § 2 uchwały definicji "gospodarstwa domowego"; 2. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez zróżnicowanie bez upoważnienia ustawowego, wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w tym gospodarstwie. Rozwijając postawione zarzuty Prokurator wywiódł, że kompetencyjny przepis art. 6k u.c.p.g., jak też inne uregulowania ustawy nie dają upoważnienia do formułowania przez lokalnego prawodawcę definicji jakichkolwiek pojęć na użytek obliczania wysokości opłaty. A zatem, definicja gospodarstwa domowego została wprowadzona bez podstawy prawnej, co w ocenie skarżącego narusza również przepis § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). Organom stanowiącym prawo miejscowe nie przysługuje więc bez wyraźnego ustawowego upoważnienia, ogólna kompetencja do tworzenia w uchwalonych aktach definicji pojęć. Takie stanowisko zdaniem Prokuratora potwierdza wprost wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2014 r., sygn. I SA/Gl 636/14, opublikowany LEX 1647286 oraz wyrok NSA z 9 sierpnia 2018 r., sygn. II FSK 1911/17, opublikowany LEX 2617012. Dodał, że wprowadzona definicja jest nieprecyzyjna i nie tylko nie eliminuje wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "gospodarstwo domowe", lecz wręcz je pogłębia odbiegając wyraźnie od istniejącej w systemie prawnym definicji legalnej, zawartej w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2019. 2133). Lokalny prawodawca w § 2 nakazuje bowiem pod pojęciem gospodarstwa domowego rozumieć osobę lub grupę osób wspólnie zajmujących nieruchomość, połączonych więzami ekonomicznymi lub osobistymi. Prokurator wskazał nadto, że skarżona uchwała w sposób wadliwy określa również stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ wybierając metodę ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, w sposób nieuprawniony uzależnia jej wysokość od liczebności tego gospodarstwa, różnicując stawki w zależności od tego czy gospodarstwo jest jednoosobowe, czy też w jego skład wchodzi więcej niż jedna osoba, pomimo, że przepisy ustawowe przewidują tylko jedną stawkę od gospodarstwa domowego i nie uprawniają do jej różnicowania. Wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy kompetencyjnej przewiduje kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Rada gminy może uchwalić również jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, co wynika z art. 6j ust. 2 ustawy upoważniającej. W art. 6j ust 2a wskazano natomiast, że rada gminy może różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy. W ocenie Prokuratora, zestawienie wskazanych jednostek redakcyjnych art. 6j oraz ich treść wskazuje, że możliwość różnicowania stawki, wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Stąd też, jeżeli rada gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy, którą jest gospodarstwo domowe. Z innych uregulowań ustawy kompetencyjnej również nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody odnoszącej się do gospodarstwa domowego, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od ich liczebności. Niedopuszczalność różnicowania stawek w zależności od wielkości gospodarstwa domowego akcentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2021 roku sygn. III FSK 3016/21, Lex 3148150 oraz wyroku NSA z dnia 6 maja 2016 roku sygn. II FSK 16/16, LEK 2064744, a także wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016 roku, sygn. I SA/Łd 857/16). Reasumując, Prokurator powtórzył, że uregulowania zawarte w § 2 i 3 skarżonej uchwały zostały wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Wyeliminowanie dwóch wskazanych jednostek redakcyjnych skarżonego aktu, czyni bezprzedmiotowym jego funkcjonowanie w pozostałym zakresie. Dlatego też stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniesioną skargę uznała za niezasadną. Wskazała, że zaskarżona uchwała przeszła wykonywany w trybie nadzoru cały proces legislacyjny i kontrolny Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie widziała i nie stwierdziła wad i nieprawidłowości podnoszonych przez Prokuratora, jak również nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę [...]. Powołując się nadto na poglądy prawne w przywołanych w odpowiedzi na skargę wyrokach sądów administracyjnych wywiodła, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Organ może bowiem zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2. W niniejszej sprawie, Rada Gminy mając do wyboru cztery metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjęła metodę - od gospodarstwa domowego, wskazując na dwa rodzaje gospodarstw: małe (jednoosobowe) i większe - pozostałe (wieloosobowe ). Metoda ta ma wiele zalet, m.in. stabilność, zarówno dla mieszkańców, jak i gminy (kształtowanie kosztów i dochodów), brak konieczności ciągłej kontroli osób zamieszkujących w gospodarstwie, ograniczenie ilości zmian w deklaracjach i co bardzo ważne - mniejsze koszty dla rodzin wielodzietnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 2021, poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". W ocenie Sądu możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ. CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny. Zdaniem Sądu, za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącym, że uregulowania zawarte w § 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały zostały wydane bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Wskazać też należy, że Rada Gminy upoważniona jest do uregulowania tylko i wyłącznie spraw wskazanych w art. 6k u.c.p.g. Przepis ten nie upoważnia organu stanowiącego do definiowania pojęć, którymi posługuje się również ustawodawca. Zawarcie w kontrolowanej uchwale definicji pojęcia, którym posługuje się ustawodawca prowadzić może do regulowania pewnych kwestii w sposób odmienny aniżeli wynika to z woli ustawodawcy i w konsekwencji prowadzić do sprzeczności uchwały z aktem na podstawie którego została wydana. Podobnie powtarzanie uregulowań ustawowych jest normatywnie zbędne, a ponadto ma charakter dezinformujący, ponieważ powielany przepis jest interpretowany w otoczeniu prawnym innych uregulowań aktu prawa miejscowego i może prowadzić do odmiennej wykładni, niż ta która wynika z interpretacji w kontekście przepisów ustawy. Z tych względów zdefiniowanie w § 2 kontrolowanej uchwały pojęcia "gospodarstwa domowego" nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 i 2 uc.p.g. i stanowi uchybienie o charakterze istotnego naruszenia prawa. Wyeliminowanie wskazanych wyżej jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały, czyni bezprzedmiotowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie. Dlatego też stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na orzekając na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.