III FSK 3016/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 302/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [...], 24 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., I SA/Bd 302/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na skutek skargi Prokuratora Rejonowego we W., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta W. z 20 grudnia 2018 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta W. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: - art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta W. dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie mogła dokonać dalszego zróżnicowania tej stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od gospodarstwa wieloosobowego tj. dwuosobowego, trzyosobowego, czteroosobowego i powyżej, podczas gdy Rada Miasta W. nie dokonywała podziału opłaty na dalsze stawki, tylko na podstawie art. 6j ust. 2a u.p.c.g. dokonała zróżnicowania stawki w metodzie "od gospodarstwa domowego": - art. 6j ust. 2a u.p.c.g. poprzez błędną jego wykładnię i brak zastosowania w sprawie z powodu przyjęcia, że możliwość zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma zastosowania do wybranej metody od "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. nie ma podstaw prawnych do tego, aby niezależnie od przyjętej metody ustalania opłaty, stawki tych opłat różnicować dodatkowo w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, tak jak to zostało dokonane w zaskarżonej uchwale i ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.p.c.g.; - art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miasta W. w uchwale Nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania stawki takiej opłaty nie była uprawniona do zachowania określonego w uchwale Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 18 marca 2013r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowania na tej podstawie wysokości stawki wymienionej opłaty; - art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miasta W. w uchwale Nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania stawki takiej opłaty, dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy ustaliła jedynie wysokość tej opłaty; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku – uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sprawy zakreślona granicami zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do możliwości różnicowania przez radę miasta stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym w ramach metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez uznanie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jako podstawy prawnej (na co wskazuje skarżąca kasacyjnie) do takiego różnicowania. Zgodnie z art. 2k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest nieuprawnione. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20, katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Reasumując przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego. Racje miał sąd pierwszej instancji, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu, rada miasta nie była uprawniona do zachowania kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowania na tej podstawie wysokości stawki wymienionej w uchwale opłaty, stąd też zarzut naruszenia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. należy uznać za niezasadny. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, iż przytoczone przez skarżący organ wyrok NSA z 6 października 2015 r., II FSK 1797/15, odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, bowiem dotyczy skargi na uchwałę organu samorządowego z 13 marca 2013 r. Z kolei w wyroku NSA z 22 stycznia 2016 r., II FSK 3231/15, bezpodstawnie odwołano się do tegoż wyroku Sądu z 6 października 2015 r., II FSK 1797/15, w którym to - jak wskazano - dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z orzecznictwa odnoszącego się do aktualnego stanu prawnego wynika, że katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego (zob. wyroki NSA: z 2 lutego 2021 r., III FSK 2593/21, z 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20, z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18) Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 2