I SA/Bd 302/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Agnieszka Olesińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty stwierdza nieważność w całości uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Pismem z dnia [...] maja 2020r. Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył do tut. Sądu skargę na uchwałę nr IV/44/2018 Rady Miasta Włocławek z dnia 20 grudnia 2018r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki takiej opłaty opublikowaną, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.c.p.g."), polegające na zróżnicowaniu w § 1 pkt 1) i 2) uchwały stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. W związku z powyższym, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w grudniu 2018 r., ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 roku, poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Prokurator zauważył, że wobec zmiany treści art. 6k ust. 4 u.c.p.g. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., od 1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. W tej sytuacji, zdaniem Prokuratora, uznać należy, że brak jest podstaw - od 1 lutego 2015 r. - upoważniających radę gminy do ustalenia metody (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi natomiast istotne naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Na koniec Prokurator zaznaczył, że pomimo, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XX/29/2020 Rady Miasta Włocławek z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania, w którym Sąd władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonego akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Włocławek wniosła o jej oddalenie w całości. W jej ocenie, stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia w treści art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Analiza treści przepisów, prowadzi bowiem do wniosku, że Rada Miasta, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat. Tym samym uprawniona była do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był między innymi cel włączenia do art. 6j u.c.p.g. ustępu 2a. Na poparcie swojej argumentacji powołała się na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15. Stąd też, zdaniem Rady Miasta, wybór metody o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w jej treści regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat. W ocenie Rady Miasta błędne jest także stanowisko, że liczba mieszkańców o której mowa w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Znaczenie językowe analizowanego pojęcia, odwołuje się także do kryterium jego wielkości. Z tego też względu kryterium "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" jako pojęcie szersze będzie obejmowało także "gospodarstwa domowe", których wielkość zależna jest od liczby osób razem zamieszkujących. Rada Miasta podniosła również, że przyjęta przez nią metoda obliczania opłat została zaaprobowana przez większość gmin, jak i sprawujących nad nimi kontrolę organów nadzorów. Podkreśliła, że wyrównanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego skutkowałoby tym, że osoby samotne, tzn. prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponosiłyby opłaty w takiej samej wysokości co wieloosobowe gospodarstwa domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr IV/44/2018 Rady Miasta Włocławek z dnia 20 grudnia 2018 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. W uchwale tej § 1 pkt 1 i 2 ustalono stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczebności tego gospodarstwa. Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy we Włocławku wniósł skargę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. polegające zróżnicowaniu w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada miasta jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę miasta muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl natomiast art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. W świetle powyższych regulacji rację na Prokurator, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. Wskazać należy, że Rada Miasta, ustalając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyjęła kilka stawek tej opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., wynika że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawą do różnicowania stawek w danym przypadku nie może być art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog ujęty we wskazanym przepisie nie zawiera bowiem przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie przy ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. W konsekwencji, wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób, jak go uczyniono w zaskarżonej uchwale. Podobny pogląd jest prezentowany także w orzecznictwie sądowym, w tym w: wyroku NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16; wyroku NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18; wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 114/14; wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt 241/18; wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 168/20; wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 148/20; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 248/20. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Włocławek podniósł, że art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. dawały Radzie Miasta prawo do podjęcie zaskarżonej uchwały ze zróżnicowaniem stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd nie neguje możliwości różnicowania stawek. Jednak możliwość ta, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w art. 6j ust. 2a w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro Rada Miasta przyjęła kryterium gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie mogła dokonać zróżnicowania stawek w zależności od wielkości tego gospodarstwa, lecz powinna uchwalić jedną stawkę. Stosując kryterium gospodarstwa domowego nie jest dopuszczalny podział na różne stawki od gospodarstwa w zależności od liczby osób je tworzących. Przytoczony w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, bowiem dotyczy skargi na uchwałę organu samorządowego z dnia 13 marca 2013 r. Z kolei w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15, odwołano się do tegoż wyroku Sądu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15, w którym to - jak wskazano - dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zdaniem Sądu przekroczenie w rozpatrywanej sprawie przez Radę Miasta zakresu upoważnienia ustawowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter istotny. Trafnie także prokurator zauważył, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia ("ex nunc"). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia ("ex tunc"). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Nadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie można traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19). W rezultacie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. s.U.Wiśniewska s.L.Kleczkowski s.A.Olesińska