VIII SA/Wa 719/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego W. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. nad W. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy S. nad W. (dalej Wójt, organ I instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r. złożonego przez W. C. w sprawie zmiany ukształtowania terenu w obszarze chronionego krajobrazu na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] w położonej miejscowości D., stanowiących własność R. i P. R. zam. D. [...],[...]-[...] S. nad W., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie Rozporządzenia nr 44 Wojewody M. z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu S. nad W. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 2951, z 2013 r. poz. 2486, prawidłowo z 2005 r.) cały teren Gminy S. nad W. jest objęty formą ochrony przyrody - Obszar Chronionego Krajobrazu S. nad W.. Powyższe rozporządzenie zawiera zakazy i ograniczenia obowiązujące na obszarze chronionym. Jak wywiódł Wójt, w przypadku naruszenia zakazów zastosowanie mają zapisy ustawy o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 142 z późn. zm.). Zgodnie z art. 127 cytowanej ustawy za naruszenie zakazów przewidziano areszt albo grzywnę. Zatem według organu I instancji, uprawnienia do nakładania sankcji w postaci aresztu albo grzywny posiadają organy ścigania. Wobec powyższego Wójt analizując sprawę stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozstrzygania przedmiotowej sprawy. Końcowo zaznaczył, że akta sprawy zostały przekazane właściwemu organowi ścigania. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, W. C., złożył odwołanie, wskazując po pierwsze, że składał wniosek już [...] listopada 2015 r. , nadto przedmiotowa decyzja organu nie przedstawia prawdziwego przebiegu postępowania. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku z [...] lipca 2011r., zatajono w sprawie wybudowanie ogrodzenia w miejscu nieuzgodnionym, jako mur oporowy. Organ I instancji pozostawał w bezczynności rażąco naruszał art. 35 i 36 k.p.a. Kolegium, powołaną na wstępie, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]utrzymało w mocy decyzję Wójta. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Wojewody M. nr 44, na obszarze chronionego krajobrazu wprowadzone zostały ograniczenia i zakazy, między innymi w § 3 pkt 5 zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Z kolei jak podało Kolegium, zgodnie z art. 127 pkt. 1 lit. d ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U z 2018 r. poz. 142 ze zm.), kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w obszarach chronionego krajobrazu podlega karze aresztu lub grzywny. Według Kolegium uregulowania powyższe wskazują, iż sprawy dotyczące zmiany ukształtowania terenu na obszarze chronionego krajobrazu nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Sprawcy naruszeń zakazów obowiązujących na takim terenie podlegają karze grzywny lub aresztu, co nie należy do właściwości organów administracyjnych. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, występuje - na co wskazuje orzecznictwo sądowe i doktryna - wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W rezultacie w ocenie Kolegium, z uwagi na brak podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, w ocenie Kolegium organ I instancji nie powinien w ogóle wszczynać postępowania w przedmiotowej sprawie tylko w drodze postanowienia odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a §1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Jednakże Kolegium stwierdziło, że skoro postępowanie zostało wszczęte, to z uwagi na brak podstaw do rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, W. C. (dalej skarżący), zaskarżając decyzję Kolegium w całości, zarzucił jej obrazę art. 138 § 1 k.p.a., podnosząc, że jest ona obciążona następującymi błędami: - rażący błąd w stwierdzeniu SKO, że postępowanie o przebudowę ukształtowania terenu toczy się od [...].03.2017 r. a nie od [...].07.2011 r. z "Urzędu" - brak oceny SKO co do umorzenia postępowania w dniu [...].06.2018 r., które zostało już umorzone w dniu [...].05.2018 r. - błędna ocena SKO, że U.G w S. nie był organem właściwym do prowadzenia postępowania, a zastosowanie art 105 k.p.a. było prawidłowe. - brak oceny SKO co do zatajenia przez Wójta, po jego oględzinach w dniu [...].08.2011r., stwierdzeniu daleko idącej przebudowy na działkach [...],[...],[...] w O. Ch. K., co jest naruszeniem art. 231 kk. W uzasadnieniu opisowej skargi, skarżący zaznaczył, iż ocena Kolegium, że wszczęte postępowanie było bezprzedmiotowe jest błędna ponieważ nie zaistniały żadne przesłanki zastosowania art. 105 k.p.a. Skarżący podkreślił również, że Kolegium nie odniosło się do faktu, a wręcz zataiło fakt przebudowy terenu, naruszając art. 35 i art. 36 k.p.a. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do faktu złożenia pierwszego wniosku w 2011 r., drugiego wniosku w 2015 r. i obecnego wniosku z roku 2017. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej; p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p .p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji organu II instancji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją Wójt działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe, zaś organ odwoławczy zaakceptował powyższe rozstrzygnięcie. Przypomnieć wobec powyższego należy, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku W. C. z [...] marca 2017 r. wynika, że ww. wnioskował do organu z jakiego powodu nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne na jego wniosek z [...] listopada 2015 r. dotyczący przebudowy ukształtowania terenu w obszarze chronionego krajobrazu, na działkach [...],[...],[...]położonych w D. i kto jest za to odpowiedzialny. Wójt w decyzji z [...] czerwca 2018 r., potraktował złożone pismo jako wniosek w sprawie zmiany ukształtowania terenu w obszarze chronionego krajobrazu na nieruchomości oznaczonej jako działki [...],[...],[...]położone w D., stanowiące własność R. i P. R.. W rezultacie organy obu instancji uznały, że skoro teren Gminy S. nad W. wyznaczony jest jako obszar chronionego krajobrazu na podstawie Rozporządzenia Wojewody M. nr 44 z 5 maja 2005 r., to zgodnie z ww. rozporządzeniem na powyższym obszarze zostały wprowadzone ograniczenia i zakazy. Zgodnie natomiast z art. 127 pkt 1 lit d ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w obszarach chronionego krajobrazu podlega karze aresztu lub grzywny. Zatem w oparciu o powyższe organy uznały, iż sprawy dotyczące zmiany ukształtowania terenu na obszarze chronionego krajobrazu nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko rozstrzygających organów sprowadzało się do tego, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw prawnych w zakresie zmiany ukształtowania terenu na obszarze stanowiącym obszar chronionego krajobrazu. Zauważenia tu wymaga, pominięcie przez organy stwierdzenia zawartego we wniosku cyt.: "przebudowy ukształtowania terenu". W ocenie Sądu w składzie orzekającym, mylne jest stanowisko organów przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Normą prawną, która odnosi się przykładowo do zmian zagospodarowania terenu jest art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zw. dalej u.p.z.p.). Zmiany zaś, o których mowa w ust. 2 to tego rodzaju roboty, które nie wymagają pozwolenia na budowę i jeżeli ich skutki nie trwają dłużej niż rok, nie wymagają również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak przyjął w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia funkcjonalna ww., przepisu przesądza za jego szerokim stosowaniem. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1485/07, LEX nr 530486, wyrok NSA z 3 września 2015 r. w sprawie II OSK 49/14. Przebudowę ukształtowania terenu można zaliczyć do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale też, ze względu na to, iż zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji omawianego przepisu. Bez znaczenia jest to, jaki jest zamiar właściciela terenu w zakresie jego przebudowy ukształtowania, czy wiąże się to z podniesieniem poziomu terenu na działce, czy też pozostanie, ważne jest bowiem to, czy doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie podlegającej kontroli Sądu, organ I instancji wszczął postępowanie w spawie przebudowy i ukształtowania terenu w obszarze chronionego krajobrazu, na działkach [...],[...],[...]położonych w D.. Natomiast z części (w aktach pierwsza strona) pisma skierowanego do Komendy Powiatowej Policji w L. wynika, że sprawę w zakresie zmiany ukształtowania terenu nieruchomości, na działkach [...],[...],[...]położonych w D., Urząd Gminy przekazuje do Komendy, celem podjęcia stosownych działań. Reasumując tę część rozważań Sądu stwierdzić należy, że niezrozumiałe jest stanowisko organów rozstrzygających wniosek strony skarżącej. Po pierwsze Sąd zauważa, że postępowanie zostało wszczęte w spawie przebudowy i ukształtowania terenu w obszarze chronionego krajobrazu, na działkach [...],[...],[...] położonych w D.. Po drugie z uzasadnienia decyzji Wójta wynika, że nie jest on organem właściwym do rozstrzygania sprawy w zakresie nakazów i zakazów – art. 127 ustawy o ochronie przyrody. Po trzecie organ I instancji umarza postępowanie administracyjne nie w zakresie nakazów i zakazów z art. 127 ustawy o ochronie przyrody, a w zakresie zmiany ukształtowania terenu na nieruchomości oznaczonej jako działki [...],[...],[...]. Zatem jeszcze raz Sąd wskazuje, że czym innym jest rozstrzyganie w zakresie nakazów i zakazów wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody, natomiast jak wskazuje dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych, Wójt w dniu [...] marca 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie przebudowy i ukształtowania terenu na obszarze chronionego krajobrazu. Prowadzenie takiego postępowania jak wywiódł powyżej Sąd - na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może podlegać ocenie przez Wójta. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2) tego przepisu. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (ust 3): 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wykładnia tego przepisu wskazuje, iż zmiana przeznaczenia terenu dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego - stanu z przed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenie, to tym większym deliktem – aktem wymagającym od organu administracji by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko podobne zajął Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. II OSK 6/08. wskazując, iż "przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i 'gospodarowaniu przestrzennym U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej, a nie ograniczenie się do literalnego brzmienia przepisu. Również w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym czy też nieposiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. podkreślił, iż interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2017 r. II OSK 2882/15 także zajął stanowisko analogiczne do wyżej prezentowanego ukazując, iż "ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni niż tylko wykładnia gramatyczna. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby bowiem wskazywać, że uprawnienia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania w drodze decyzji nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne. W państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska niezbędna jest w tej sytuacji odpowiednia, przeciwdziałająca reakcja ze strony powołanych do tego organów państwa". Konkludując powyższe rozważania w ocenie Sądu umorzenie postępowania należy uznać za przedwczesne. Ponieważ z akt postępowania administracyjnego pośrednio wynika, że organ – Wójt prowadzi postępowanie w zakresie zmiany stosunków wodnych, należy ustalić czy niniejszy wniosek rozpoznawany przez organ nie jest powtórnym (tożsamym) wnioskiem. Ustalenia wymaga, czy prowadzone przez Wójta postępowanie dotyczy nieruchomości (działek [...], [...],[...]położonych w D.) w zakresie naruszenia stosunków wodnych, które mogą powodować zmianę ukształtowania terenu. W tym celu organ I instancji winien wezwać skarżącego celem sprecyzowania na piśmie czy jego zamiarem było wszczęcie postępowania w zakresie nakazów i zakazów z ustawy o ochronie przyrody, czy też sprawa ukształtowania terenu. Jeśli okaże się, że wnioskujący W. C. w dalszym ciągu będzie podtrzymywał, że złożony wniosek dotyczy zmiany ukształtowania terenu, należy wyjaśnić czy zmiana ta wiąże się z naruszeniem stosunków wodnych bądź z innym postępowaniem prowadzonym przez Wójta lub inny organ. Organ będzie miał na uwadze ustalenie stron postępowania w przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania po jego sprecyzowaniu. Organ uwzględni również, że nie może prowadzić dwóch postępowań w tej samej sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy w niniejszych aktach administracyjnych nie pozwala Sądowi na dokładne ustalenie, że prowadzone jest postępowanie w zakresie naruszenia stosunków wodnych, a także, że niniejszy wniosek dotyczy tego samego postępowania. Lakoniczne stwierdzenia organów co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, wobec braku ustaleń odnoszących się do ewentualnego prowadzonego postępowania skutkowały uwzględnieniem skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wytyczne Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.