VIII SA/Wa 729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat W. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2009 r. odmawiającą przyznania M. S. (dalej: "skarżąca") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał między innymi przepis art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). Uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z ustawowych przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Dla ustalenia prawa do świadczenia rentowego w drodze wyjątku muszą one zostać spełnione łącznie. Skarżąca nie udowodniła zaś szczególnych okoliczności, na skutek których, z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe, nie nabyła ona prawa do świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. 1.2. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącej organ za udowodniony uznał okres ubezpieczenia społecznego wynoszący łącznie [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Podał, iż w okresie od ustania ostatniego okresu składkowego, jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w styczniu 2001 r., do czasu ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] grudnia 2008 r. całkowitej niezdolności do pracy (od [...] sierpnia 2008 r.), tj. przez okres wynoszący ponad 7 lat, nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Ponadto podniósł, iż z analizy akt sprawy nie wynika, aby w wykazanym okresie skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Zauważył, że wobec skarżącej w wyżej wymienionym okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. A zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające jej kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do oświadczenia skarżącej o stanie rodzinnym, majątkowym i sytuacji materialnej z [...] stycznia 2009 r., Prezes ZUS stwierdził, że trudna sytuacja na rynku pracy, jak i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny (teściową) nie są okolicznościami szczególnymi stanowiącymi postawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższego nie uzasadniają także obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne i brak środków utrzymania. 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Prezesa ZUS nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] czerwca 2010 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi wystąpił o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie skarżącej za osobę uprawnioną do renty w drodze wyjątku. Zarzucił Prezesowi ZUS błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji oraz pobieżną analizę jej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w jej przypadku nastąpił splot zdarzeń niezależnych od jej woli, tj. choroba teściowej, utrata pracy (została zwolniona w wyniku likwidacji zakładu pracy). Ponadto w tamtym okresie w całym kraju panowało ogromne bezrobocie, a na rynku r. w natężonym stopniu. Zdaniem skarżącej, wskazane okoliczności są przesłankami niedającymi się usunąć, nawet przy dołożeniu maksimum sił i staranności. Jednocześnie podniosła, iż przez cały okres pozostawania na bezrobociu podejmowała wiele prób znalezienia pracy, lecz mimo wielu starań nie została zatrudniona. Również z UP w R. nie otrzymała żadnej oferty pracy. Wskazała, iż spełnia również pozostałe przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. nie może ze względu na całkowitą niezdolność do pracy podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Podniosła, iż jako datę powstania niezdolności wskazano [...] sierpnia 2008 r., gdy jej schorzenia powstały znacznie wcześniej. 2.2. Odpowiadając na skargę, Prezes ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wskazał, iż skarżąca nie udowodniła swojej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3. Podkreślenia na wstępie wymaga, że organ zastosował się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2010 r., zapadłego w sprawie VIII SA/Wa 572/09. Usunął stwierdzone uchybienia procesowe. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). 4.2. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. 5.1. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi regulację szczególną. Pozwala on bowiem na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia przyznawane na podstawie ww. przepisu nie mają jednak charakteru roszczeniowego. Według art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, są finansowane z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczeń w trybie określonym w powołanym art. 83 ust. 1, jest związany rygorami procedury administracyjnej (tj. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wynika to wyraźnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezes ZUS winien zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), czyli podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 3 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. 5.2. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została spełniona jedna z ustawowych przesłanek przewidzianych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skarżąca nie udowodniła bowiem szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła prawa do świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie ma możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek. To zaś oznacza, że niespełnienie choćby jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia (podkreślenie Sądu). Prezes ZUS prawidłowo ustalił stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. Trafnie uznał za udowodniony uznał okres ubezpieczenia społecznego wynoszący łącznie [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Słusznie zauważył, że w okresie 10 lat poprzedzających powstanie niezdolności do pracy, (data powstania niezdolności – [...] sierpnia 2008 r.), skarżąca udowodniła okres ubezpieczenia [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni, przy wymaganym okresie ubezpieczenia 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Ubezpieczenie społeczne skarżącej ustało przy tym z dniem [...] stycznia 2001r., tj. z dniem zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia winna wykazać, że nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mogła mieć wpływu. Przedstawiona argumentacja związana z trudną sytuacją panującą na rynku pracy (wysokie bezrobocie w R.), poświęcenie się opiece nad chorą teściową nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sama trudna sytuacja na rynku pracy nie może być bowiem podstawą do przyznania świadczenia. Za taką okoliczność może zostać zaś uznane aktywne poszukiwanie pracy, poparte systematycznym podnoszeniem kwalifikacji zawodowych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 866/06, LEX nr 306971). Skarżącą nie przedstawiła jednak w postępowaniu administracyjnym stosownych dowodów potwierdzających jej faktyczną aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia w okresie od [...] stycznia 2001 r. do dnia ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS całkowitej niezdolności do pracy ([...] sierpnia 2008 r.). Nie przedstawiła chociażby dowodów wskazujących na odmowę zatrudnienia jej przez konkretnych pracodawców, co mogłoby pozwolić na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od jej woli (vide: wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 252/06, LEX nr 202343). Organ miał zatem podstawę do wniosku, że skarżąca nie udowodniła wystąpienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia oraz nabycia w trybie zwykłym uprawnień do stosownych świadczeń. 5.3. Zdaniem Sądu, Prezes ZUS dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Przestrzegał obowiązujących reguł procesowych. Zaskarżonej decyzji nie można również skutecznie zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezes ZUS ustalił okoliczności faktyczne pozwalające na zgodne z obowiązującymi przepisami rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1) sentencji wyroku. W sprawie wynagrodzenia adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, działając na podstawie art. 250 u.p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd orzekł, jak w punkcie 2) sentencji wyroku.