VIII SA/Wa 741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga E. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2015 r. - odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2003 r. Sąd rozpoznawał sprawę w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku, numer [...] Starosta P. wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia na działce o numerze [...] i powierzchni wynoszącej [...] hektara położonej w miejscowości R. oraz działkach o numerze [...] – powierzchni wynoszącej [...] hektara oraz [...] – i powierzchni wynoszącej [...] hektara położonych w miejscowości R., gmina B., które stanowiły własność S. i T. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2002 r. S. i T. D. złożyli wniosek do Starosty P. o wyrażenie zgody na przeznaczenie wskazanych wyżej gruntów rolnych do zalesienia. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego uzyskano pozytywną opinię Nadleśnictwa P., w porozumieniu z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oraz Wójtem Gminy B., które przemawiały za uwzględnieniem części wniosku. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2001 r. nr 73 poz. 764 – zwana dalej ustawą o przeznaczeniu gruntów do zalesienia). W dniu 20 kwietnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (zwane dalej SKO, Kolegium) wpłynęło pismo zatytułowane jako "żądanie" sporządzone przez E. B. oraz M. B., w którym domagali się stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca o numerze [...], jako wydanej przez nieuprawnioną osobę – Wicestarostę P. w zakresie działki oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości R.. W uzasadnieniu wskazali, iż są właścicielami działki oznaczonej numerem [...] sąsiadującą z działką numer [...] stanowiącą własność T. i S. D.. Podnieśli, że ze względu na wydanie decyzji o zalesieniu tej nieruchomości na działce numer [...] w szybkim tempie rosną drzewa, zaś na tej nieruchomości zagnieździły się dzikie zwierzęta, które stanowią zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Dodatkowo w ich ocenie zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem działka rolna przeznaczona do zalesienia nie spełniała warunków określonych w ustawie o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Ponadto decyzja została wydana przez nieuprawniony organ, z uwagi na to, że Wicestarosta P. w chwili podpisania decyzji nie posiadał upoważnień ustawowych do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2003 roku. W uzasadnieniu SKO w R. podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej składa się z etapu polegającego na weryfikacji czy istnieje dopuszczalność wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Odnośnie zakresu podmiotowego decydująca jest kwestia zdolności do czynności prawnych i legitymacji składającego wniosek o wszczęcie postępowania. Na tym etapie nie jest badane czy zostały zrealizowane przesłanki warunkujące o wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności. Organ wskazał na treść art. 28 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tekst jednolity z późn. zm. – zwany dalej k.p.a). Z treści tego przepisu wynika bowiem, że wnioskodawca musi posiadać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, który opiera się na przepisie powszechnie obowiązującym. Interes prawny podmiotu powinien pozostawać w bezpośrednim, konkretnym i indywidualnym, jak również aktualnym związku z przedmiotem postępowania. Jako podstawa do żądania wszczęcia postępowania nie może zaś służyć interes faktyczny. SKO w R. jako źródło istnienia obowiązku prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. wskazało art. 3 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów do zalesienia, z którego to uregulowania wynika, że interes prawny posiada tylko i wyłączenie właściciel gruntu. SKO uzasadniło, iż składający wniosek nie posiadają żadnego tytułu prawnego do działki o numerze [...] położonej w miejscowości R., w związku z tym nie mają również interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się E.i M. B. i w dniu [...] lipca 2015 roku złożyli do SKO w R. wniosek, w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżących w sposób oczywisty doszło do naruszenia ich interesu prawnego, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, iż ustawa o przeznaczeniu gruntów do zalesienia jest aktem "ułomnym", ponieważ nie określa w sposób precyzyjny stron postępowania administracyjnego i w związku z jej uchyleniem SKO w R. nie mogło w chwili wydawania decyzji powoływać się na jej brzmienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sprawie numer [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie SKO w R. z dnia [...] czerwca 2015 roku. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki odnoszące się do przymiotu strony, bowiem E. i M. B. nie wskazali normy prawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa i obowiązki, uzasadniające złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P.. SKO w R. uzasadniło, że w sprawie nie zostały zrealizowane podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, ponieważ z decyzji o zalesieniu gruntów rolnych nie wynika, aby była ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Kolegium zaznaczyło, iż interes prawny stanowiący atrybut strony postepowania administracyjnego musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Organ wskazał także, że decyzja o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia dotyczyła między innymi działki nr [...] i nie ingerowała w sferę własności wnioskodawców (małżonków B.). W rezultacie SKO podkreśliło, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) dotyczącym decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2003 r. W tej sytuacji w ocenie Kolegium nie można również nakazać Staroście P. wznowienia postępowania z urzędu. E. i M. B. złożyli skargę na postanowienie SKO w R. z dnia [...] lipca 2015 roku. Wskazali, że organ administracyjny rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Wnieśli o uchylenie obu postanowień SKO w R. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2003 roku, jak również o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. W uzasadnieniu środka zaskarżenia wskazali, że decyzja o zalesienie gruntów rolnych Starosty P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mianowicie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów do zalesienia, które polegać miało na wydaniu pozwolenia na zalesienie w stosunku do działki, wobec której nie były spełnione przesłanki określone w przywołanym wyżej akcie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na argumentację zawartą w pisemnych motywach obu decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 tekst jednolity z późń. zm. – zwany dalej p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli legalności wydanego aktu administracyjnego sąd, stosowanie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej działającej na prawach strony. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wniosek skarżących nie spowodował wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Organ powinien pismem poinformować o tym skarżących. Należy zwrócić uwagę, że skarżący nie mają środków procesowych, które pozwalałyby mu zmusić organ administracji do podjęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Treść wniosku skarżących wskazuje, że jest on żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, położonego w obrębie wsi R.. Jak już wyżej była mowa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte na żądanie strony. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2014 r., I CSK 474/13, LEX nr 1532933, wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980, wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 2000/13, LEX nr 1485265). Zatem organ przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, niepochodzącego od strony zwykłego postępowania, zobligowany jest do stwierdzenia czy osoba ta posiada interes prawny lub obowiązek w ewentualnie wszczętym postępowaniu, albo czy osoba taka żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można uznać osoby, która jest w jakikolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie podmiot, który posiada interes prawny, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2015 roku, II SA/Gd 679/14). Zatem, aby można było uznać skarżących za stronę postępowania administracyjnego, a tym samym osoby posiadające interes prawny należało ustalić czy istnieje norma prawa administracyjnego materialnego, z której wynikałoby dla nich takie uprawnienie. Jedynym zaś przepisem, w którym został określony krąg podmiotów postępowania administracyjnego, w sprawie o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia jest art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów do zalesienia. Z treści tych przepisów wynika, że właściciel gruntu może złożyć pisemny wniosek do starosty, właściwego na miejsce położenia gruntu, o wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. Zatem treść tego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż stroną postępowania o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia może być jedynie właściciel gruntu, ewentualnie zgodnie z ust. 5 art. 3 omawianej ustawy wspólnie właściciele gruntu. Regulacja ta przekłada się bezpośrednio również na krąg podmiotów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący E. i M. B. w toku postępowania administracyjnego, jak również sądowego nie wykazali, że posiadają tytuł prawny do działki o numerze [...] w miejscowości R., nie wskazali żadnej normy prawnej dającej im interes prawny, tym samym uznać należy, iż nie mają oni interesu prawnego. Podnoszone przez skarżących okoliczności wskazujące na negatywne, w ich ocenie, oddziaływania ze strony działki sąsiedniej o numerze [...], wykazują istnienie interesu faktycznego, który jak zostało to wyżej wskazane nie podlega ochronie przez normy prawa administracyjnego. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO w R. wynika, że organ ten przy określaniu czy skarżący posiadają interes prawny w złożeniu skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania, nie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż nie byli oni podmiotami postępowania zakończonego wydaną w dniu [...] marca 2003 roku przez Starostę P. decyzją o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia, a poddał szczegółowej analizie podnoszone przez nich okoliczności pod kątem spełnienia przez wnioskodawców przesłanek określonych w art. 28 k.p.a., co znalazło swoje odbicie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego zasadnie organ uznał, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P.. Skarżący nie byli stroną postępowania zwykłego, jak również stwierdzenie nieważności tej decyzji pozostaje bez wpływu na ich prawa i obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodać jeszcze należy, że w obecnym brzmieniu art. 157 k.p.a. nie zawiera regulacji dotyczącej możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa taka jest zatem możliwa na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 61a k.p.a., z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wniosek skarżących został wniesiony do organu administracji publicznej i organ wykazał, że żądanie zawarte we wniosku nie pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony postępowania, prawidłowo w oparciu o art. 61a k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że organ zasadnie zbadał, czy skarżącym przysługuje przymiot strony, która może żądać wszczęcia takiego postępowania. Ponadto pozostałe argumenty skarżących podniesione w uzasadnieniu skargi mają charakter merytoryczny. Natomiast zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i zarzuty merytoryczne co do podstaw nieważności decyzji Starosty P. nie były w nim oceniane, tym samym nie podlegają one ocenie Sądu. Również okoliczność wniesienia skargi do Strasburga nie ma wpływu na rozstrzygniecie. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.