VIII SA/Wa 764/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2021 r. Nr[...]. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] kwietnia 2021 r., nr [...]o odmowie przyznania J. K. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] stycznia 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką D. S., urodzoną [...] lutego 1937 r. Strona oświadczyła, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zajdzie potrzeba wcześniejszego uchylenia decyzji Wójta przyznającej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką. W okresie przedmiotowego postępowania wnioskodawczyni wniosła o niewstrzymywanie wypłaty ww. zasiłku, tylko dokonanie jego późniejszego potrącenia z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się na prawo wyboru świadczenia korzystniejszego na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. , dalej: u.ś.r.). Na podstawie treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] października 2010 r. stwierdzono, że matka wnioskodawczyni – D. S. od [...] października 2010 r. na stałe posiada [...] stopień niepełnosprawności. W dniu [...] stycznia 2021 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy, z którego wynikało, że sprawuje ona całodobową opiekę nad matką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji: nie widzi (choruje na [...]), ma chorobę zwyrodnieniową [...] (przeszła zabieg [...]), nie może samodzielnie poruszać się, leczy się na [...] i [...]. Skarżąca wykonuje przy matce wszystkie czynności niezbędne do funkcjonowania na co dzień (mycie, kąpiel, codzienna zmiana bielizny, dbanie o porządek w pokoju chorej, przygotowywanie i podawanie posiłków, leków, zapewnienie kontaktu z lekarzem). Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium, na skutek odwołania strony, decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na płaszczyźnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w orzecznictwie sadów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 lub 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak więc Kolegium uznało, że nie ma znaczenia, w jakim wieku powstała niepełnosprawność. Ponadto Kolegium wskazało, że z wniosku skarżącej wynika, że jej wolą jest rezygnacja z zasiłku dla opiekuna na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem rolą organu I instancji jest podjęcie stosownych działań mających na celu doprowadzenie we właściwym trybie do wyeliminowania z obrotu prawnego, czy też wygaszenia decyzji o zasiłku dla opiekuna i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie występują inne przeszkody. W tym celu organ odwoławczy zwrócił Wójtowi uwagę na obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. Lex nr 2531523). Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] Wójt, działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b u.ś.r., odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ I instancji podał fakt, że niepełnosprawność istnieje od września 2010 r., tj. powstała po 18 roku życia i nie powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, a zatem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poza tym [...] kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynika, że jej matka jest osobą chodzącą, sama spożywa posiłki, samodzielnie wykonuje potrzeby fizjologiczne, zaś potrzebuje codziennej pielęgnacji, wyjazdów do lekarza, umawiania wizyt lekarskich, podawania leków, zakraplania oczu, ponieważ jest osobą bardzo niedowidzącą. Zdaniem organu I instancji powyższe czynności należą do zwykłych czynności dnia codziennego i nie wykluczają możliwości jednoczesnego wykonywania pracy. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania osobistej, stałej, regularnej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Ponadto organ I instancji uznał, że nie ma możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, ponieważ skarżąca złożyła oświadczenie, iż nie wyraża zgody na uchylenie tej decyzji, dopóki nie zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni wskazała, że opiekę nad mamą sprawuje całodobowo i nie jest z tego powodu w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. W ostatnich tygodniach stan zdrowia mamy jeszcze się pogorszył, sama się nie porusza, jest pod opieką onkologa. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak: [...]Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z unormowania zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja (niepodejmowanie) z tego powodu zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (ale nie jedyne). W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł bowiem katalog przesłanek negatywnych, przewidujących m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zbieg praw do świadczeń. Pomimo uchylenia wcześniejszej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. Kolegium nie jest władne wyeliminować tej decyzji z obrotu prawnego z racji na przepisy art. 155 k.p.a. i art. 162 k.p.a., które taką możliwość dają tylko organowi I instancji. Skargę na ww. decyzję SKO wniosła strona, podnosząc, że spełniła wszystkie przesłanki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczność sprawowania nad mamą całodobowej opieki potwierdza dokumentacja medyczna oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zwróciła uwagę na niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. i orzeczenie TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja są wynikiem tego, że skarżąca nie zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, należąca do grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec swojej niepełnosprawnej matki, zaliczonej do znacznego stopnia niepełnosprawności, sprawuje nad nią stałą i rzeczywistą opiekę. Okoliczność ta wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego z [...] stycznia 2021 r., w którym stwierdzono, że matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki osób drugich. Potwierdzeniem stanu zdrowia matki strony jest również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] października 2010 r. oraz stanowisko skarżącej, która zarówno we wniosku z [...] stycznia 2021 r. jak i oświadczeniu z [...] kwietnia 2021 r. jednoznacznie wskazywała, że sprawowana opieka nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji właściwie nie odniósł się jednoznacznie do spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.; wskazał jedynie na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 u.ś.r., uniemożliwiającą przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Natomiast organ I instancji powołał się na oświadczenie wnioskodawczyni z [...] kwietnia 2021 r., z którego wynika, że jej mama jest osobą chodzącą, sama spożywa posiłki i samodzielnie wykonuje potrzeby fizjologiczne. Z tego powodu Wójt uznał, że czynności, które wykonuje przy mamie należą do zwykłych czynności dnia codziennego i nie wykluczają możliwości jednoczesnego wykonywania pracy, dlatego wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Sądu organ I instancji nie przeanalizował w sposób wszechstronny całości materiału dowodowego dla ustalenia występowania w przedmiotowej sprawie pozytywnej przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opierając się jedynie na części oświadczenia skarżącej z [...] kwietnia 2021 r., oceniając je wybiórczo, bez powiązania z wnioskami i ustaleniami wywiadu środowiskowego, treścią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności czy decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W aktach sprawy znajdują się dwie decyzje Wójta w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką: z [...] listopada 2014 r. nr [...] na okres od [...] sierpnia 2014 r. w kwocie [...] zł do – bezterminowo oraz z [...] listopada 2018 r. nr [...]o zmianie ww. decyzji w części dotyczącej kwoty świadczenia ([...] zł miesięcznie). Z decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna wynika, że skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] listopada 2010 r., które wygasło z dniem [...] czerwca 2013 r. na skutek zmian legislacyjnych. W ocenie Sądu wnioski wyciągnięte przez organ I instancji na podstawie oświadczenia skarżącej z [...] kwietnia 2021 r., że czynności wykonywane przy mamie (liczącej obecnie ponad [...] lata) nie wykluczają jednoczesnego wykonywania przez nią pracy, są przedwczesne i powierzchowne. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ulega wątpliwości, że organy w przedmiotowej sprawie są związane treścią wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, na podstawie którego nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W tym zakresie Kolegium zawarło obszerne wyjaśnienia w decyzji kasatoryjnej z [...] marca 2021 r., natomiast organ I instancji w decyzji z 30 kwietnia 2021 r. nie powołał się już na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako na przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organów obu instancji co do tego, że przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stała na przeszkodzie pozostająca w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r.). Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się bowiem w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (12 stycznia 2021 r.) skarżąca pobierała wprawdzie zasiłek dla opiekuna, jednakże mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, wskazując na treść przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., wniosła jednocześnie o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z zastrzeżeniem, że nie zgadza się na dokonanie tego wcześniej, aniżeli przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Takie samo stanowisko zawarła w oświadczeniu z [...] kwietnia 2021 r. Uznać zatem należało, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., i z tego powodu nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od niej wymagać – tak jak oczekują tego organy w sprawie niniejszej - rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą [...] stycznia 2021 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Już w decyzji kasatoryjnej z [...] marca 2021 r. Kolegium powołało wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. wydany w sprawie I OSK 235/18, w którym wskazano na kilka rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W pierwszej kolejności należy więc wyjaśnić, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy strona spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania jest jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Do organów orzekających należy natomiast wybór konkretnego sposobu rozwiązania zbiegu świadczeń (np. możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednoczesne – tego samego dnia – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji). Najistotniejszą jednak kwestią dla organów rozstrzygających przedmiotowy wniosek powinno być takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawiać jej wsparcia należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (vide: w.cyt. wyrok NSA). W świetle powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 27 ust. 5 u.ś.r.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy stosownie do art. 153 p.p.s.a.