VIII SA/Wa 771/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia[...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich oddala skargę. Decyzją z [...]sierpnia 2015 r. Nr [...]Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie § 2 pkt 2-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40. poz. 329 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" spółki cywilnej (dalej jako: skarżąca, strona, spółka) z dnia [...]maja 2011 r. o przyznanie płatności na rok 2011 – odmówił przyznania płatności ONW za rok 2011. W dniu [...]sierpnia 2015 r. (data wpływu pisma do organu) odwołanie od tej decyzji wniosła spółka. Następnie, w piśmie z dnia [...]października 2015 r. domagała się zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań za lata poprzednie. Postanowieniem z [...]października 2015 r. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor [...]Oddziału ARiMR, organ) zawiesił postępowanie odwoławcze. Powyższe postanowienie doręczono stronie w dniu [...]października 2015 r. Zaskarżoną decyzją Nr [...]z dnia [...]października 2018 r. Dyrektor [...]Oddziału ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji powołując treść art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 98 § 1 K.p.a. organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowania jest możliwe na wniosek strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Dalej podał, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie niniejszej skarżąca, jako jedyna strona postępowania (także postępowania odwoławczego) złożyła wniosek o jego zawieszenie. Organ odwoławczy, po stwierdzeniu braku podstaw do odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego, postanowieniem z [...]października 2015 r. uwzględnił wniosek spółki. Organ poinformował stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania będzie uważane za wycofane. Zdaniem organu podjęcie zawieszonego postępowania, może nastąpić tylko na wyraźne żądanie strony. Konsekwencją niezwrócenia się przez stronę w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania jest uznanie żądania wszczęcia postępowania za niebyłe i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wskazał jednocześnie, że bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 3 K.p.a., rozpoczyna bieg od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie od daty jego doręczenia. Mając na uwadze, że postępowanie odwoławcze zawieszone zostało postanowieniem Dyrektora [...]Oddziału ARiMR z [...]października 2015 r., i spółka do dnia [...]października 2018 r. nie zwróciła się o jego podjęcie, organ orzekł jak w decyzji. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona. Zarzucając naruszenie art. 98 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 137 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie domagała się uchylenia decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku postępowań odwoławczych art. 137 K.p.a. stanowi lex specjalis do art. 98 § 2 K.p.a. Organ nie zbadał, czy umorzenie postępowania odwoławczego nie spowoduje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 tj. ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Jako prawną podstawę decyzji organu powołał art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., stosownie do którego w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Bezspornym jest, że w piśmie [...]października 2015 r. skarżąca domagała się zawieszenia postępowania odwoławczego i w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia w tym przedmiocie tj. od dnia [...] października 2015 r. nie wniosła o jego podjęcie. Sporne zaś pozostaje czy w takiej sytuacji organ winien zbadać, czy na skutek umorzenia postępowania odwoławczego - nie pozostawi w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo, do czego według twierdzeń skarżącego zobowiązuje go art. 137 K.p.a. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2011 zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Skarżąca zwróciła się do Dyrektora [...]Oddziału ARiMR z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania. Prawidłowo pouczona w postanowieniu o zawieszeniu postępowania o konsekwencjach prawnych wynikających z treści art. 98 § 2 K.p.a., skarżąca nie zwróciła się z żądaniem podjęcia tego postępowania. Zgodnie z jej wolą wobec tego przyjąć należało, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wycofane., co słusznie zauważył organ. Sąd podkreśla, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 K.p.a. na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2013, s. 523 oraz H. Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126). Oznacza to, że brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania (art. 98 § 2 K.p.a.). Zasadnie zatem organ uznał, że w sytuacji, w której zawieszone było postępowanie odwoławcze na wniosek strony odwołującej się, a nadto postępowanie to nie zostało podjęte w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, to obowiązkiem organu administracji było jego umorzenie. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia (odwołanie). Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 K.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie (także odwoławcze) za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., sygn. akt V SA 381/01, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 1180/11, cbos). Z powyższych względów w stanie faktycznym sprawy niniejszej nie znajduje zastosowania art. 137 K.p.a. nakazujący organowi odwoławczemu nie uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Regulacja art. 137 K.p.a. odnosi się do sytuacji, w której inicjatywa wycofania wniesionego środka zaskarżenia pochodzi od strony postępowania. Przepis ten wskazuje bowiem wyraźnie, że to "strona może cofnąć odwołanie", natomiast treść art. 98 § 2 K.p.a. wycofanie żądania uznaje za dokonane wraz z upływem trzyletniego okresu zawieszenia postępowania dokonanego w trybie art. 98 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł więc postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek skarżącej za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt l SA/Wa 1961/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 o sygn. akt I OSK 1180/11, cbos). W takiej sytuacji pozbawione podstaw prawnych, a więc niedopuszczalne, jest domaganie się przez stronę, a by organ dokonywał dodatkowej analizy okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2734/13, cbos). Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.