VIII SA/Wa 776/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2019 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej Kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M. B., J. W., K.K. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku magazynowego na działkach nr [...],[...], obręb [...] – orzekło – uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawa rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. A. G. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 roku zwróciła się do organu – Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku magazynowego na wyżej wymienionych działkach. Do wniosku dołączyła mapę zasadniczą na której określono granice inwestycji oraz przeznaczenie istniejących na działce nr [...] budynków. Do wniosku inwestora dołączyła tzw. uzasadnienie wniosku w którym wyjaśniła, że prowadzi od 21 lat zakład który zajmuje się nakładaniem powłok cynkowych na metale. Dodała, że istniejące na terenie zakładu powierzchnie magazynowe są niewystarczające, dlatego też wybudowanie budynku magazynowego dla firmy stało się niezbędne. W ocenie Kolegium wniosek jest niekompletny (brak grafiki budynku, rzut, przekrój, elewacja), a nadto określony w nim zakres inwestycji wymaga uściślenia. Skoro na terenie działek istnieje Zakład Produkcyjno - Usługowo - Handlowy to zdaniem Kolegium planowany obiekt stanowić będzie jego uzupełnienie. Zatem oceniając złożony wniosek należało szczegółowo ustalić rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej i uściślić czy planowana budowa magazynu ma związek z prowadzoną działalnością gospodarczą, co pośrednio wynika, z uzasadnienia do wniosku. W sytuacji rozbudowy zakładu stwierdzić należało, że organ I instancji pominął całkowicie dokonanie prawidłowości oceny parametrów technicznych inwestycji, nie ustalając czy inwestor w złożonym wniosku przedstawił wszystkie dane, które pozwoliłyby dokonać prawidłowej oceny zastosowania ewentualnych przepisów odrębnych, a mianowicie rozporządzenie Rady Ministrów z 9.11.2011 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy było ustalenie, czy wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy winno być poprzedzone postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Ocena, czy inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej należy do organu ustalającego warunki zabudowy. Analizy takiej organ powinien dokonać w oparciu o przepisy art.53 ust.3 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U z 2018 roku, poz. 1945 ze zm. dalej ustawa), który nakłada na organ obowiązek zbadania warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, uwzględniających także dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Załączona do zaskarżonej decyzji analiza kwestii powyższych nie wyjaśnia. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że analiza jest zbyt ogólnikowa, nie wyznacza granic obszaru do analizy, jak też brak jest ustaleń odnośnie istniejącej zabudowy, która powinna być zinwentaryzowana w prawidłowo wyznaczonym obszarze do analizy zgodnym z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (DZ.U nr 80, poz. 717 dalej rozporządzenie) . Na podstawie tak sporządzonej analizy nie można jednoznacznie przesądzić czy ustalenia zawarte w decyzji są prawidłowe, a zwłaszcza te dane, które zawarte zostały w pkt 3 decyzji. Kolegium zwracało również uwagę, że w aktach sprawy brak jest wykazu stron postępowania. W świetle zebranego materiału dowodowego stwierdzić należało, że odwołania zasługują na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła A. G. Kwestionowanej decyzji zarzucała naruszenie: - art. 138 § 2 Kpa w zw. art. 136 Kpa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w sprawie, pomimo, że zdaniem Kolegium istniały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, gdzie uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w tym zakresie nie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W efekcie takiego działania Kolegium odstąpiło od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Z uwagi na podniesione zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji skarżąca podnosiła, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił na jej wniosek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego przewidzianej do realizacji na działkach nr eiwd. [...],[...] w [...] przyjmując, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji określił rodzaj zabudowy jej funkcję, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. W pkt 3.1c) decyzji wskazano na formę architektoniczną i gabaryty zabudowy określając szerokość elewacji frontowej: 12,5 m z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku od 3 do 5m, a także geometrię dachu. Organ I instancji ustalił także, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 dalej rozporządzenie środowiskowe). Uchylając tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na niekompletność wniosku w zakresie braku grafiki budynku, rzutu, przekroju i elewacji, nie dostrzegając, że kwestie te są istotne z punktu widzenia kolejnego etapu procesu inwestycyjnego tj. pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania poprzedzające proces budowlany, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma na wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Kolegium nie wyjaśniło także na czym miało polegać uściślenie zakresu inwestycji, jeśli w złożonym wniosku zakres ten został sformułowany precyzyjnie, jako budowa budynku magazynowego i z taką interpretacją wniosku Burmistrz [...] nie miał problemu. Wskazywała, że planowany budynek magazynowy będzie usytuowany w sąsiedztwie istniejącego zakładu ale nie będzie miał związku funkcjonalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą (nakładanie powłok cynkowych na metale), a jego funkcja będzie wyłącznie magazynowa, jako miejsce do składowania części zapasowych maszyn, opon i kół od samochodów używanych w mojej firmie. Obecnie przedmioty te zajmują miejsce w magazynie przeznaczonym do składowania detali do produkcji i brakuje miejsca na towary przeznaczone do produkcji. Przeniesienie tych przedmiotów do nowego magazynu i uwolnienie miejsc składowania w obecnym magazynie poprawi i ułatwi rozmieszczenie detali do produkcji w magazynie używanym obecnie. Prowadzenie w takim budynku procesu cynkowania, a więc wykorzystywania go do celów produkcyjnych, czy przemysłowych jest niemożliwe bowiem nie będzie w nim zamontowanych żadnych maszyn i urządzeń potrzebnych do prowadzenia takiej produkcji. Nie będzie też wyposażony w instalacje i infrastrukturę przewidzianą i umożliwiającą prowadzenie takiej działalności. Inwestycja ta nie wpłynie na sposób oddziaływania prowadzonego zakładu na otoczenie, poprzez np. zwiększenie emitowanego hałasu, emisji szkodliwych substancji, czy możliwości wytwórczych. Nieuzasadnione jest także stanowisko Kolegium wskazujące, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy budynek magazynowy nie stanowi rozbudowy istniejącego zakładu. Otóż ustalenia w tym zakresie zostały poczynione przez organ I instancji, a potwierdzeniem tego jest ocena kwestii ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, a w konsekwencji przyjęcie, że planowany budynek nie jest zaliczany do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wniosek w tym zakresie zawierał wszystkie dane umożliwiające dokonanie przez organ odwoławczy oceny z punktu widzenia zastosowania przepisów ww. rozporządzenia. Uchylenie decyzji organu I instancji z tej przyczyny było również nieuzasadnione zwłaszcza, że na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i produkcji, wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 Kpa, musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kpa, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 Kpa) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 Kpa winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło z jakich przyczyn nie jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W świetle powyższego złożony sprzeciw należy uznać za uzasadniony. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 Kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 Kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 Kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 Kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż zarzuty sprzeciwu są zasadne i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Należy zauważyć i zgodzić się, iż faktycznie przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie spełniała wymagań ujętych w § 3 rozporządzenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Przeprowadzona w tym postepowaniu analiza składa się z części graficznej i części opisowej. Faktycznie z części graficznej brak wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z wymogami § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem sądu uzupełnienie tego materiału o brakującą część graficzną i opisową może zostać dokonane w trybie art. 136 Kpa. Przyjmuje się, że uzupełnienie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie uniemożliwia wydania decyzji in meriti (R. Sawuła - glosa do wyroku NSA z 8 listopada 2011 roku, II OSK 1564/10). Zasada dwuinstancyjności postepowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody muszą zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę przepisy art. 53 ust.3 i 4, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i 4, art. 61 ust.1, art. 64 ust.1 ustawy nie sposób podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezbędnymi elementami są – grafika budynku, rzut, przekrój, elewacja. Te kwestie będą niezbędne na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do kwestii czy przedmiotowa inwestycja będzie wymagała przeprowadzenia postępowania środowiskowego, a co za tym idzie ustalenia czy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko( DZ.U z 2008 roku, nr 199, poz. 1227), to należy zauważyć, iż kwestia ta była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego stanowisko jest błędne to winien on zająć stanowisko merytoryczne w tej kwestii. Należy zauważyć, iż inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedstawił parametry zamierzonej inwestycji, jej przeznaczenie, lokalizacje. W związku z tym organ dysponował niezbędnymi danymi aby móc dokonać oceny oddziaływania środowiskowego zamierzonej inwestycji. Należy też wskazać, iż inwestor na etapie pozwolenia na budowę nie może zmienić charakteru budowanego obiektu, ponieważ zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2019 roku, poz. 1186) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej o zatwierdzeniu projektu budowalnego badana jest zgodność projektu z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy. Z wyżej powołanych względów sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 2a Kpa i art. 64a p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.