VIII SA/Wa 78/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. B. na decyzję – rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] lutego 2005 r. Komendant Powiatowy Policji w K. (dalej: KPP), działając na podstawie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem), po rozpatrzeniu wniosku [...] M. B. (dalej: skarżący, funkcjonariusz, policjant) o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, ustalił ww. policjantowi na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. [...] listopada 1995 r., łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 15 lat, 6 miesięcy, 1 dzień, a także określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] stycznia 2002 r. w wysokości 20,5%. Wymieniony rozkaz personalny doręczono policjantowi w dniu [...] lutego 2005 r. Przedmiotowym orzeczeniem uwzględniono funkcjonariuszowi okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od [...] stycznia 1983 r. do [...] lipca 1986 r., tj. 3 lata, 6 miesięcy i 22 dni. Pismem z [...] maja 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. (dalej: KWP, organ I instancji) poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] KPP z [...] lutego 2005 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. KWP, stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] KPP z [...] lutego 2005 r. Na skutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji (dalej: KGP, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę KWP decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 157 § 1 w związku art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] KPP z [...] lutego 2005 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił, że rozkazem personalnym nr [...] KPP z [...] lutego 2005 r. określono funkcjonariuszowi na dzień [...] stycznia 2002 r. procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem zaliczonego do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] stycznia 1983 r. do dnia [...] lipca 1986 r. (w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 22 dni). Powyższe nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310, zwana dalej: ustawą). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby, właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie, co wynika z art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). WKP stwierdził, że w materiałach zgromadzonych przez KPP brakuje dokumentów, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto, w ocenie organu I instancji, KPP przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z [...] lutego 2005 r. nie zebrał w sprawie wyczerpująco całości materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy w należyty sposób, a w szczególności nie udowodnił ponad wszelką wątpliwość okoliczności pracy strony w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. został wydany przez KPP wyłącznie na podstawie niezweryfikowanych twierdzeń strony i zeznań świadków. Policjant nie został wezwany do przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Poza tym KPP nie uwzględnił okoliczności, że policjant, zamieszkując w miejscowości G., we wnioskowanym okresie uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej - Technikum [...] w K. W związku z tym nie ustalono, czy policjant miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze mającym znaczenie dla jego funkcjonowania. KPP nie wyjaśnił też, jaki charakter miała praca skarżącego, nie ustalił liczby domowników, charakteru gospodarstwa rolnego, rodzaju prowadzonej produkcji rolnej, źródła utrzymania strony i jego rodziców, czasu spędzanego w szkole i przeznaczanego na przygotowanie się do zajęć szkolnych oraz poświęcanego na pracę w gospodarstwie rolnym. Skarżący nie zawarł w dokumentacji sporządzonej podczas aplikowania o przyjęcie do służby w Policji żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Ustalono także, iż w sytuacji, gdy raport policjanta o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym wpłynął do organu [...] lipca 2004 r., KPP błędnie zastosował art. 107 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm., zwana dalej: u.P.), określając termin nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] stycznia 2002 r. W konsekwencji organ I instancji uznał, że sporny rozkaz personalny jako sprzeczny z przepisami prawa, które nie budzą wątpliwości, jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie KWP, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), wskazał, że zakres czasowy pozostawania w obrocie prawnym spornego rozkazu personalnego, jak też skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje ta wadliwa decyzja, niemożliwe do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa, przesądzają o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia. Uznał przy tym, że w niniejszej sprawie niezbędnym jest przyznanie prymatu zasadzie praworządności nad zasadą zaufania obywateli do państwa, gdyż działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania podnosząc, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności spornego rozkazu personalnego. W obszernym uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie doszło do oczywistego naruszenia art. 3 ustawy, bowiem KPP dysponował między innymi protokołami przesłuchań świadków sporządzonymi przez Urząd Gminy oraz złożonym przed tym organem jego oświadczeniem z [...] lipca 2004 r., a więc dokumentacją, której zgromadzenie stanowiło literalne wypełnienie art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącego, aktualna odmienna ocena zgromadzonych dokumentów czy też odmienna interpretacja przepisów prawa nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Celem postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest rozpoznanie sprawy ponownie co do istoty, a utożsamianie "rażącego naruszenia prawa" z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie skarżącego, wątpliwości dotyczące braku właściwego udokumentowania przez stronę okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz ustalenia normatywnej treści pojęcia domownika, nie mogą być rozstrzygane na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), podnosząc, że w niniejszej sprawie należało przez analogię zastosować art. 156 § 2 k.p.a. i w konsekwencji odstąpić od stwierdzenia nieważności spornego rozkazu personalnego z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia tej decyzji. Policjant zakwestionował również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności twierdząc, że nie zachodzą żadne przesłanki wymienione w art. 108 § 1 k.p.a. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] października 2015 r. KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji KWP stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadkach określonych w tym przepisie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza zatem do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Natomiast przez przesłankę "braku podstawy prawnej" zakreśloną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć m.in. takie sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej. Zdaniem organu odwoławczego, analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania spornego rozkazu personalnego (nr [...] z [...] lutego 2005 r.) prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Podstawy takiej brak jest zarówno w ustawie o Policji, jak i w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Podał, iż przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, stanowi wyłącznie podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Przepis ten nie pozwala natomiast na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Uznał, iż ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że w przypadku, gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie, jak uczynił to KPP, w części rozstrzygnięcia spornego rozkazu personalnego dotyczącej ustalenia łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co implikuje stwierdzenie jego nieważności. W konsekwencji stwierdził, że sporny rozkaz personalny w zakresie dotyczącym ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego został wydany bez podstawy prawnej, o której to sytuacji mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. KGP podał dalej, iż [...] lipca 2004 r. policjant złożył do KPP raport z [...] lipca 2004 r. wraz z dokumentami mającymi potwierdzać podlegający zaliczeniu do wysługi lat okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od [...] lipca 1982 r. do [...] lipca 1986 r. Dodatkowe dokumenty w przedmiotowej sprawie policjant przedstawił wraz z raportem z [...] stycznia 2005 r. Opierając się na przedstawionych wówczas dokumentach, KPP w spornym rozkazie personalnym, poza ustaleniem wysługi lat w określonym wymiarze, określił także termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] stycznia 2002 r. w wysokości 20,5%. Analiza treści powyższego rozstrzygnięcia KPP w zestawieniu z obowiązującymi w danej materii przepisami prawa oraz zebranym materiałem dowodowym wskazuje, że w tym zakresie także doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Zatem w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 u.P., zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W sprawie ustalenia procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat data złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, winna być zatem terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień przyjęcia do służby, czy też, jak w spornym rozkazie personalnym, data przypadająca trzy lata przed złożeniem ostatnich dokumentów w danej sprawie. W konsekwencji KGP stwierdził, że sporny rozkaz personalny został wydany wbrew wskazanym normom prawnym, policjantowi zaś wskutek tego wadliwie został ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa. Stanowiło także rażące naruszenie art. 107 ust. 1 u.p. poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia - inaczej daty zażądania świadczenia, co jest niedopuszczalne, bowiem abstrahuje od pojęcia wymagalności świadczenia. KGP podał, iż KPP w przypadku zaliczenia do wysługi lat wnioskowanego okresu uprawniony był do określenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi wyłącznie na dzień złożenia przez funkcjonariusza stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Określenie natomiast procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] stycznia 2002 r., czyli datę przypadającą na 2 lata i 6 miesięcy przed dniem faktycznego złożenia przez policjanta raportu inicjującego dane postępowanie, w oczywisty i rażący sposób narusza § 5 rozporządzenia w związku z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 u.p. Odnosząc się do kwestii prawidłowości przyznania policjantowi spornym rozkazem personalnym prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w danej wysokości w wyniku zaliczenia do wysługi lat części z wnioskowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] lipca 1982 r. do dnia [...] lipca 1986 r. obejmującej okres od dnia [...] stycznia 1983 r. do dnia [...] lipca 1986 r. podał, iż wprawdzie KPP nie przywołał w omawianej decyzji przepisów, które stanowiły podstawę zaliczenia do wysługi lat policjanta danego okresu pracy, jednakże co wynika z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy (niż wymienione we wcześniejszych punktach § 4 ust. 1), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulację niewątpliwie stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, która w sposób wyraźny stanowi o zaliczeniu określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Kluczowym zagadnieniem przy stosowaniu ww. przepisu było ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie, lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Jak wynika orzecznictwa, praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Zatem do oceny okresu od dnia [...] stycznia 1983 r. do dnia [...] lipca 1986 r. miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r.). Według treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1982 r. Nr 40, poz. 268 ze zm., zwana dalej: u.u.s.r.i.), przez określenie domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. W związku z wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2004 r. należało zatem ocenić, czy policjant spełniał wszystkie wymogi, określone w przywołanych wyżej przepisach, pozwalające na uznanie go za domownika. Zdaniem organu odwoławczego, wydając sporny rozkaz personalny KPP oparł się wyłącznie na przedstawionej przez policjanta dokumentacji w postaci: zaświadczenia Starostwa Powiatowego w K. potwierdzającego, że J. B. (ojciec skarżącego) posiadał grunty rolne o powierzchni [...] ha w latach 1975-1995, dokumentu wystawionego przez Urząd Gminy w G. potwierdzającego podleganie przez J. B. ubezpieczeniu społecznemu rolników i opłacanie składek z tego tytułu, oświadczenia policjanta oraz bardzo lakonicznych zeznań dwóch świadków wskazujących, że skarżący pracował w danym okresie w gospodarstwie rolnym rodziców (J. i J. B.) jako rolnik w pełnym wymiarze czasu pracy, a praca ta stanowiła jego główne źródło utrzymania. Zaznaczył, że ww. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin rozróżnia pojęcia "rolnik" oraz "domownik", nadto zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (a nie rolnika). Przedstawiona dokumentacja nie może zatem zostać uznana za wystarczającą do potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie KPP rażąco naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym oraz bez przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego, co polegało na nieustaleniu, czy policjant faktycznie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy i art. 2 pkt 2 u.u.s.r.i., a w szczególności: czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w danym gospodarstwie rolnym, przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od policjanta świadczenia w tym gospodarstwie pracy stanowiącej główne źródło utrzymania, czy aktywność życiowa skarżącego w danym okresie umożliwiała mu pracę w gospodarstwie rolnym stanowiącą główne źródło utrzymania, a nie jedynie doraźną pomoc, niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa. Jednocześnie podkreślił, iż w raporcie z [...] lipca 2004 r. policjant wniósł o zaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym od dnia [...] lipca 1982 r. do dnia [...] lipca 1986 r. W kolejnym raporcie z dnia [...] stycznia 2005 r., ani też w żadnym innym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy, żądania tego nie zmienił. Natomiast KPP w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego wskazał, iż policjant raportem z dnia [...] stycznia 2005 r. zwrócił się o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia [...] stycznia 1983 r. do dnia [...] lipca 1986 r. i tylko ten okres zaliczył wymienionemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, pomimo że okres ten nie był zgodny ani z wnioskowanym przez stronę, ani ze wskazanym w zeznaniach świadków. Tymczasem w postępowaniach prowadzonych na wniosek treść wniosku wyznacza zakres przedmiotowy sprawy, której rozstrzygnięcia strona się domaga. Organ nie jest uprawniony do modyfikacji czy też zmiany żądania strony. Jest związany tym żądaniem, przy czym nie może również domniemywać jego zakresu. W razie wątpliwości co do zakresu czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do organu administracji. Nieuprawniona modyfikacja wniosku strony przez organ administracji stanowi istotne naruszenie art. 61 § 1 oraz art. 7 k.p.a., co niewątpliwie miało również miejsce w omawianej sprawie. Dodatkowo organ w sposób rażący naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W konsekwencji KGP stwierdził, że rozkaz personalny KPP nr [...] z [...] lutego 2005 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowe rozstrzygnięcie w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości i umorzenie postępowania. Uzasadniając obszernie wniesioną skargę skarżący wskazał i przytoczył fragmenty szeregu orzeczeń sądów administracyjnych korelujących ze wskazywanymi przez niego nieprawidłowościami decyzji, które dotyczyły błędnego ustalenia, iż sporny rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zauważył, że organ powziął wątpliwości co do wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu kontrolowanego rozkazu personalnego nr [...] z [...] lutego 2005 r. dopiero po upływie 10 lat od jego wydania na skutek ujawnienia się okoliczności dających podstawę do naliczenia mu i wypłacenia nagrody jubileuszowej wynikającej z 35 lat stażu pracy. Dopiero wówczas dokonano kwerendy jego akt osobowych na wniosek Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji. Skarżący wskazał, że sposób procedowania w sprawach zaliczania okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy kształtował się na przestrzeni lat poprzez praktykę urzędniczą i orzecznictwo sądowe, które pochodzi z późniejszego okresu, aniżeli data spornego rozkazu personalnego. W skardze skarżący powtórzył zarzuty z odwołania oraz poparł je stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Wskazał, że wątpliwości organów nadzoru dotyczące braku właściwego udokumentowania okresów pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców oraz ustalenia normatywnej treści pojęcia "domownik" nie mogą być rozstrzygane na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącego, brak jest również podstaw do uznania, że kontrolowany rozkaz personalny z 2005 r. został wydany bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98, publ. cbois). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, publ. OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, publ. ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja (rozkazy personalne z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r.) orzekające o stwierdzeniu nieważności decyzji KPP nr [...] z [...] lutego 2005 r. w przedmiocie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jej wysokości, nie są prawidłowe. Niezbędnym zatem było usunięcie ww. orzeczeń z obrotu prawnego. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.P., wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia, uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się: 1) okresy służby w Policji, 2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, 3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 122, poz. 1313 oraz z 2001 r. Nr 27, poz. 298 i Nr 81, poz. 877), 4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, 5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia [...] lipca 1990 r., w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). Należy przyznać rację organowi, że w niniejszej sprawie nie została zachowana kolejność wskazana cytowanym powyżej art. 3. Skarżący nie przedstawił bowiem zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ani też właściwy organ nie przedstawił na piśmie informacji o braku dokumentów, o której mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. Ustalenie przez KPP zostało dokonane w oparciu o oświadczenie policjanta, zeznania dwóch świadków oraz zaświadczenie właściwego Starosty o posiadaniu przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego. Jednak, w ocenie Sądu, powyższe uchybienie nie ma w niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców, na podstawie którego orzekał KPP, może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący. Jednak nie można zasadnie stwierdzić, iż tego materiału w ogóle nie było, albo iż brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta o zaliczenie danych okresów do stażu służby. Sąd nie podziela również stanowiska organów w odniesieniu do niewystarczającego zbadania przez KPP, czy skarżący spełnił wszystkie wymogi, pozwalające na uznanie go za domownika. Okoliczność braku zbadania w postępowaniu prowadzonym przez KPP możliwości wykonywania pracy z uwagi na jednoczesną naukę poza miejscem położenia gospodarstwa rolnego, nie może mieć wpływu na aktualnie prowadzone postępowanie nieważnościowe. Kwestia ta wynika bowiem z naruszenia przepisów postępowania i jako taka mogłaby być weryfikowana jedynie w ramach postępowania odwoławczego. Jak wynika bowiem z orzecznictwa, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 172/13 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., I OSK 1693/14, oba publ. cbois). To samo dotyczy zarzutu zawartego z zaskarżonej decyzji dotyczącego zaliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rodziców od [...] stycznia 1983 r. do [...] lipca 1986 r. w sytuacji, gdy w jego pierwszym raporcie wnosi on o zaliczenie z tego tytułu okresu pracy od [...] lipca 1982 r. do [...] lipca 1986 r. Należy stanowczo podkreślić, że same wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny nie mogą stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, publ. cbois). Tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11, publ. LEX nr 1358429). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym, nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 2 pkt 2 u.u.s.r.i. regulujące pojęcie "domownika", nie są jednoznaczne i niewątpliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywano, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów regulujących wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy. Każdorazowo jednak dokonanie takiej oceny wymaga analizy okoliczności faktycznych sprawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie z tego tylko powodu, że organ nadzoru interpretacji tej nie podziela (por. także wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1975/11, LEX nr 1270121). Przechodząc do kwestii oceny wydania spornego rozkazu personalnego z naruszeniem § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia wskazać należy, iż przepisy te przewidują, że w razie ustalenia lub zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 u.P., określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 u.P., regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny. Policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Jak z powyższego wynika, policjant nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, ale wcześniej. Prawo to istniało już w dniu przyjęcia do służby, a ponieważ przerwanie biegu przedawnienia tego prawa zostało dokonane w dniu złożenia wniosku, to termin nabycia prawa należnego funkcjonariuszowi do wyższego uposażenia z tytułu wysługi lat winien uwzględniać okres nieprzedawniony (3 lata przed złożeniem wniosku). Mając na względzie, że skarżący został przyjęty do służby w dniu [...] listopada 1995 r., dzień ten będzie w tym konkretnym przypadku także terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia. Natomiast wyrównanie do zwiększonego wzrostu uposażenia zasadniczego w związku ze zmianą wysługi lat przysługuje skarżącemu za okres od [...] stycznia 2002 r. (3 lata wstecz od daty uzupełnienia dokumentacji złożonej przez policjanta w dniu [...] stycznia 2005 r.), co właściwie zostało wskazane w spornym rozkazie personalnym KPP (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., I OSK 1693/14, publ. cbois). Wskazane w zaskarżonej decyzji (str. 10) orzecznictwo sądów administracyjnych na okoliczność wykazania, że terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest data złożenia przez policjanta dokumentów w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr świadczy tylko o tym, że przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia nie są jasne i są przedmiotem różnych interpretacji sądów, czego nie można z kolei rozpatrywać na gruncie rażącego naruszenia prawa i przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. W odniesieniu do stwierdzeń zaskarżonej decyzji, że kontrolowany w trybie nadzoru rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w części dotyczącej ustalenia łącznej wysługi lat jest wydany bez podstawy prawnej, to w istocie w upoważnieniu określonym w art. 102 u.P. nie mieści się przekazanie kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych o zaliczeniu pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariuszom Policji w ramach odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., II SA/Wa 1166/06, publ. Lex nr 328775). Jednak kontrolowany rozkaz personalny nie stanowi tylko o ustaleniu wysługi lat, lecz w sentencji decyzji KPP zawarł również orzeczenie w zakresie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość, co zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia wymaga formy decyzji. Ustalenie okresu wysługi lat jest przesłanką, od której zależy wysokość należnego uposażenia zasadniczego w określonym czasie. Nie jest to samodzielna sprawa administracyjna z zakresu stosunku służbowego, podlegająca załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej, lecz jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Tak też należy traktować tę część decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., dotyczącą ustalenia łącznej wysługi lat skarżącego, jako przesłankę do określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz wysokości tej wysługi. W istocie kontrolowany rozkaz nie dotyczy ustalenia łącznej wysługi lat w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, tylko uwzględnia roszczenie policjanta w zakresie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz określenia procentowej jego wysokości, co prawidłowo zostało orzeczone decyzją administracyjną wydaną na prawidłowej podstawie prawnej. Przy takim rozumieniu treści kontrolowanego rozkazu, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności w wyżej opisanej części w oparciu o przesłankę braku podstawy prawnej do jego wydania w tym zakresie. W odniesieniu do cytowanego w kontrolowanych decyzjach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygnaturze P 46/13, Sąd podziela stanowisko organów, że jako wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Konieczna będzie zatem nowelizacja tego przepisu w przedstawionym w wyroku zakresie. Do czasu tej nowelizacji, w ocenie Sądu, należy stosować przepis art. 156 § 2 k.p.a. w dotychczasowym brzmieniu. Reasumując, w analizowanej sprawie KGP nie wykazał rażącego naruszenia prawa przez KPP przy wydawaniu ostatecznego rozkazu personalnego, stąd zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Z uwagi na treść wyroku, na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., obie uchylone decyzje nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.