VIII SA/Wa 813/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renta Nawrot po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy z wniosku "[...]" sp. z o.o. sp. komandytowa o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. sp. komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej Pismem z [...] sierpnia 2021 r. "[...]" sp. z o.o. sp. komandytowa ("skarżąca", "spółka") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy W. w R.. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż nałożona kara jest pieniężna jest kwotą znaczącą dla skarżącej spółki. Egzekucja tej kwoty, w sytuacji kiedy spółka jeszcze nie zabezpieczyła stosownych środków na zapłatę kary pieniężnej, może spowodować utratę jej płynności finansowej lub konieczność zwolnienia pracowników innych kooperujących wykonawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 marca 2021 r. sygn. II OZ 178/21 przepis art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 p.p.s.a., który koncentruje się na pojęciu sprawy w znaczeniu materialnym, zaś względy celowości i konieczność zapewnienia skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej uzasadnia przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego, w sytuacji, gdy strona skarżąca wniosła skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jest dopuszczalny i podlega merytorycznemu rozpoznaniu, jako akt podjęty w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do wniosku skarżącej w zakresie wstrzymania wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania podnieść należy, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie postępowania egzekucyjnego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie. Takim rozstrzygnięciem nie jest postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które jest rozstrzygnięciem stricte procesowym, nie wymagającym a wręcz nie nadającym się do wykonania. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny rozstrzygający określone kwestie proceduralne w toku postępowania administracyjnego, a więc nie przyznające uprawnień i nie nakładające obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381 oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76)]. W związku z powyższym zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie ma cech wykonalności, gdyż nie nakazuje stronie wykonania obowiązku. Stanowi ono rozstrzygnięcie proceduralne i jako takie nie wywiera skutku w sferze wykonalności decyzji, od której odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. Odnosząc się zatem do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należy, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie powoduje ono powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada na stronę skarżącą nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, sprowadzałoby się bowiem do zawieszenia mocy zaskarżonego aktu nie wywołującego skutków materialnoprawnych. Natomiast w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego Sąd uznał, że nie jest j zasadny, gdyż skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć miejsce w sytuacjach ściśle określonych art. 61 § 3 p.p.s.a.. Rozpatrując wniosek strony w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a, Sąd związany jest zamkniętym katalogiem dwóch przesłanek pozytywnych, którymi są: 1) niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz 2) niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Omawiany przepis nie nakłada przy tym na stronę obowiązku udowodnienia w/w przesłanek. Wnioskodawca musi więc jedynie uprawdopodobnić ich zaistnienie (postanowienia NSA: z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. II OZ 621/08; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. II GSK 372/11). Będące podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. W ww. przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). Jednakże wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zawsze należy poprzedzić analizą przedstawionego uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (postanowienie NSA z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/2). Nie jest bowiem rolą sądu poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, albowiem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 116/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącej spółki w istocie nie został uzasadniony. Pełnomocnik skarżącej przytoczył jedynie ogólnikowe stwierdzenia o tym, że egzekucja nałożonej kary pieniężnej może spowodować utratę jej płynności finansowej lub konieczność zwolnienia pracowników innych kooperujących wykonawców, które są niewystarczające do uznania, że spółce grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponieważ w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., czym uniemożliwiła dokonanie oceny wpływu objętej wnioskiem decyzji w aspekcie przesłanek, o których mowa w powołanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek jako nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia