VIII SA/Wa 909/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi kasacyjnej M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 909/15 w sprawie ze skargi K.S., S. G. i W.S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.; 3) uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...]grudnia 2014 r.; 4) zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. S., S. G. i W. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. S., W. S., K. K. i S. G. (dalej: inwestorzy, skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] orzekającą nakaz rozbiórki budynku stróżówki wchodzącej w skład parkingu strzeżonego, usytuowanego na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] przy ul. [...][...] w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2007 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) oględzin działki przy ul. [...][...] w [...] ustalono, że na terenie tej nieruchomości funkcjonuje parking strzeżony, w skład którego wchodzą samowolnie zrealizowane obiekty: 1) budynek stróżówki o wymiarach w rzucie 2,5 m x 2,5 m i wysokości 2,2 m; 2) zjazd z ul. [...] i z ul. [...]; 3) ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych z bramą wjazdową o szerokości 4 m, usytuowane od strony ul. [...]; 4) [...] sztuk garaży stalowych; 5) nawierzchnia parkingu ze szlaki. Roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego parkingu trwały w okresie od października do grudnia 2006 r. Nadto teren działki przy ulicy [...][...] został podniesiony w stosunku do działki sąsiedniej o około 20 cm. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2007 r. PINB nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego obiektu uznając, iż inwestorzy nie legitymują się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą budowy ww. parkingu. W postępowaniu odwoławczym decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał, że zjazdy z ulic: [...] i [...], stróżówka, ogrodzenie od ulicy [...] oraz utwardzona szlaką nawierzchnia działki nie mogą zostać potraktowane jako elementy jednej inwestycji, tj. parkingu przy ulicy [...][...] w [...], ponieważ organ I instancji ma tu do czynienia z kilkoma odrębnymi stosunkami materialnoprawnymi, co do których powinny być wydane odrębne rozstrzygnięcia administracyjne. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że nie wszystkie strony przedmiotowego postępowania zostały powiadomione o wizji lokalnej, a organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron tego postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] PINB ponownie nakazał rozbiórkę następujących obiektów i urządzeń wchodzących w skład parkingu przy ulicy [...][...] w [...]: budynku stróżówki, zjazdów z ulic [...] i [...], ogrodzenia od ulicy [...] oraz nawierzchni ze szlaki. Na skutek odwołania inwestorów, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. [...]WINB uchylił po raz drugi decyzję PINB, wskazując na brak weryfikacji kręgu stron w postępowaniu oraz brak wykonania wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił odrębność pod względem konstrukcyjnym poszczególnych elementów inwestycji pod nazwą "parking", takich jak np.: budynek stróżówki oraz wykonane zjazdy z ulic [...] i [...]. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 28 kwietnia 2007 r. organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji umożliwiającej legalizację budowy parkingu, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nakazał rozbiórkę obiektów i urządzeń wchodzących w skład przedmiotowego parkingu, tj.: budynku stróżówki, suchego ustępu, zjazdu publicznego na teren działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] od strony ulicy [...], zjazdu z drogi dojazdowej do ulicy [...] na teren działki nr [...], ogrodzenia usytuowanego od drogi dojazdowej do ulicy [...] oraz utwardzenia nawierzchni parkingu szlaką. PINB zakwalifikował elementy składowe parkingu jako budowlę, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Żaden z wymienionych wyżej elementów nie powstał jako samodzielna robota budowlana niezwiązana w żaden sposób z inwestycją, tj. parkingiem. [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zjazdu publicznego na teren działek o numerach: [...] i [...] od strony ulicy [...] i w tej części umorzył postępowanie, bowiem decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę ww. zjazdu. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że przedmiotowy parking, obejmujący wyszczególnione elementy, spełnia definicję budowli i jako obiekt budowlany podlega reglamentacji z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm., zwana dalej: P.b.). Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 293/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżących, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] lutego 2009 r. i [...] listopada 2008 r.). Podstawę powyższego stanowiło wskazanie przez Sąd, że w sprawie nie ustalono, kto powinien mieć legitymację procesową do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, w szczególności nie ustalono, czy prawo to przysługiwało Gminie Miasta [...], która posiada własność nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową działką. Sąd uznał także, że organ nie poczynił pełnych ustaleń faktycznych, jakie obiekty budowlane powstały w ramach przedmiotowego parkingu (spór o wykonanie zjazdu na ul. [...]) oraz czy i które obiekty wymagały pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia, a tylko wobec tych obiektów mogłyby zostać zastosowane sankcje z art. 48 bądź 49 P.b. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest jednolita wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 P.b. dotycząca sposobu identyfikowania cech budowli. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową, związaną z betonem, należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe samochodów warstwą żużla nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę), wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyroki NSA z dnia 3 czerwca 2003 r., II SA 1741/01, z dnia 19 grudnia 2008 r., II OSK 1691/07, z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 285/08, wszystkie publ. cbois). Tym samym nie można przyjąć, że w dacie realizacji przedmiotowego parkingu dla tego rodzaju prac wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Sąd wskazał więc, że realizacja robót polegających na utwardzeniu gruntu przez nawiezienie szlaki nie podlegała sankcjom z art. 48 P.b. W toku dalszego postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów i urządzeń wchodzących w skład parkingu strzeżonego przy ulicy [...][...] w [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku portierni i parkingu na samochody osobowe na 20 miejsc parkingowych na działkach o numerach: [...] i [...] przy ulicy [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. PINB podjął zawieszone przedmiotowe postępowanie, a decyzją Nr [...] z [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. oraz art.104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał rozbiórkę budynku stróżówki wchodzącego w skład parkingu strzeżonego przy ul. [...][...] w [...], ponieważ inwestorzy nie przedłożyli wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. dokumentów. PINB uznał, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zarówno usytuowanie budynku stróżówki, jak i jej geometria dachu jest sprzeczna z ustaleniami tej decyzji, co stanowi, że w sprawie brak było możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej doprowadzającej zrealizowany budynek stróżówki do stanu zgodnego z prawem. Poza tym PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nakazał inwestorom dokonać rozbiórki suchego ustępu wchodzącego w skład przedmiotowego parkingu, co zostało wykonane w dniu 12 września 2013 r. Na skutek złożonego przez inwestorów odwołania od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r., [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1013/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżących, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] października 2013 r. i [...] lipca 2013 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że organ nieprawidłowo wykonał zalecenia Sądu w zakresie ustalenia stron postępowania. Nadto nieprawidłowo przyjęto, iż w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie PINB Nr [...] z [...] maja 2008 r., bowiem ww. postanowienie określało datę złożenia tych dokumentów do dnia 30 września 2008 r. Zatem, wobec niezłożenia wskazanych ww. postanowieniem dokumentów i w konsekwencji po wydaniu decyzji przez organy obu instancji oraz wyroku przez sąd administracyjny, postanowienie powyższe upadło, co oznacza, że organ był ewentualnie (w zależności od ustaleń) zobowiązany do wydania nowego postanowienia o nałożeniu obowiązków i określającego stosowny termin do jego wykonania. Ponadto organy nie ustaliły, jakie obiekty budowlane zostały zrealizowane w ramach wykonanego parkingu (przez stronę skarżącą), które wymagały pozwolenia czy też zgłoszenia (ogrodzenie, zjazdy, [...] szt. garaży), co oznacza, że stan faktyczny w sprawie nie został prawidłowo wyjaśniony. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie obiektów i urządzeń wchodzących w skład parkingu strzeżonego na terenie posesji przy ulicy [...][...] w [...], zaś zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. postępowanie w sprawie [...] sztuk boksów garażowych zrealizowanych na ww. posesji. Postanowieniami Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w terminie do 30 kwietnia 2015 r. w celu legalizacji urządzeń i obiektów wchodzących w skład parkingu oraz [...] sztuk garaży wybudowanych na terenie posesji przy ulicy [...][...] w [...]. W dniu 5 maja 2015 r. inwestor K. S. złożył w organie I instancji pismo wraz z załącznikami informujące o wszczęciu w dniu 11 lutego 2015 r. przez Prezydenta Miasta [...] postępowania na wniosek skarżących w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] garaży na działkach o numerach: [...] i [...], położonych przy ulicy [...][...] w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. PINB przypomniał inwestorom o obowiązku przedłożenia dokumentów określonych postanowieniami z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma. Wszyscy inwestorzy otrzymali to pismo w dniu 12 maja 2015 r. W piśmie z dnia 15 maja 2015 r. inwestor K. S. wnosił o wstrzymanie się organu od podjęcia decyzji w sprawie do czasu jego powrotu ze szpitala (leczenie operacyjne miało trwać 1,5 miesiąca). Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 52, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorom dokonanie na swój koszt rozbiórki budynku stróżówki, wchodzącego w skład parkingu strzeżonego, usytuowanego na terenie działek o numerach: [...] i [...], przy ul. [...][...] w [...] (o nakazie rozbiórki [...] sztuk garaży blaszanych PINB orzekł odrębną decyzją, co do której toczy się oddzielne postępowanie sądowe o sygnaturze akt VIII SA/Wa 914/15). Organ I instancji podał, że w skład zrealizowanego parkingu strzeżonego wchodzą następujące obiekty i urządzenia: budynek stróżówki, zjazd z ul. [...] i zjazd na drogę dojazdową do ulicy [...], ogrodzenie od strony ul. [...] i od strony ul. [...], nawierzchnia ulepszona ze szlaki. Ponadto na terenie parkingu zostały zrealizowane samowolnie garaże blaszane w ilości [...] sztuk (objęte odrębną decyzją organu). Parking został zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co potwierdza pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. informujące, że w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę brak jest zapisu o wydanym pozwoleniu na budowę parkingu. W dokumentach sprawy znajduje się również zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. informujące inwestora, że [...] października 1995 r. została wydana dla A. C. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] na budowę parkingu strzeżonego jako obiektu czasowego oraz o braku pozwolenia na budowę parkingu. Budynek stróżówki wchodzący w skład parkingu został zrealizowany w 2007 r. przez obecnych współwłaścicieli i bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zjazd z ulicy [...] został objęty odrębnym postępowaniem organu. Budowa ogrodzenia parkingu od strony ulicy [...] i [...] zostały zgłoszone we właściwym organie. Natomiast zjazd na drogę dojazdową do ulicy [...] (wykonany z luźno ułożonych pustaków) oraz nawierzchnia ulepszona terenu parkingu ze szlaki, wprawdzie wchodzą w skład inwestycji pod nazwą budowa parkingu, to jednak uznano, że objęcie ich nakazem niniejszej decyzji (rozbiórki) jest niezasadne. Wobec faktu, że w terminie wynikającym z postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., tj. do dnia 30 kwietnia 2015 r., inwestorzy nie przedłożyli dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku stróżówki. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podali, iż organ I instancji błędnie uznał, że to skarżący wybudowali parking, bowiem istniał on już ok. 15 lat i był prowadzony przez kogo innego. Po nabyciu spornych działek skarżący wynajęli geodetę, który wytyczył granice oraz wystąpił do Urzędu Miasta o wykonanie ogrodzenia i remontu kapitalnego stróżówki. Na remont stróżówki przedstawił szkic, który został przyjęty bez zastrzeżeń, bo na powierzchnię 4m² nie wydaje się decyzji. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. [...]WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, [...]WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazał, iż mając na uwadze zalecenia wskazane w wyroku, PINB przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. oględziny, w trakcie których ustalił aktualny stan faktyczny. Ponadto zawiadomiono o wszczęciu postępowania strony postępowania, w tym Gminę Miasta [...]. Wyjaśnił dalej, iż zgodnie z art. 28 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 – 30 P.b. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże sporna budowa budynku stróżówki nie znajduje się w katalogu robót budowlanych czy obiektów, na których realizację wystarczające jest dokonanie zgłoszenia. Bezspornym jest więc, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestorów spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa budynku stróżówki została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo wdrożenia postępowania legalizacyjnego i wydania postanowienia zobowiązującego inwestorów do złożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy budynku stróżówki, nie wykonali oni w terminie obowiązków określonych w ww. postanowieniu. Inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów, nie zwracali się o ewentualne przedłużenie terminu do ich przedstawienia organowi, ani nie podjęli jakichkolwiek w tym zakresie działań. Właściwie zatem organ I instancji orzekł o nakazie rozbiórki spornego obiektu, do czego był zobowiązany, zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 P.b. Odnosząc się do argumentów odwołania [...]WINB podał, że nie są one zasadne. Wyjaśnił w tym zakresie, że skarżący, jako nowi właściciele spornego parkingu, na którym znajduje się m.in. budynek stróżówki, przejęli prawa i obowiązki związane z nieruchomością, w tym ponoszą również konsekwencje związane z samowolą budowlaną. Skutki samowoli na tle Prawa budowlanego obciążają aktualnego właściciela nieruchomości m.in. w przypadku, gdy inwestor zbył w drodze czynności cywilnoprawnej swoje prawa i obowiązki dotyczące obiektu - samowoli budowlanej. Podał także, iż inwestorzy przez okres 8 lat nie wykazali się inicjatywą w celu legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że po nabyciu spornych działek wystąpili do Urzędu Miasta o wykonanie ogrodzenia i remontu kapitalnego stróżówki oraz udzielenie informacji o prowadzonym parkingu samochodowym i garażach "blaszakach" (było [...] garaży, a na mapach widniały 3). Szczegółowo opisując kwestie związane z parkingiem podali, iż wymaganych przez organy nadzoru budowlanego dokumentów nie złożyli z uwagi na opieszałość organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. Sąd odrzucił skargę K. K. z powodu uchybienia terminu do jej złożenia (k. 32 - 33 akt sądowych). Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący K. S., w uzupełnieniu skargi, złożył dodatkowe dokumenty, m.in. decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa garaży dla samochodów osobowych na działkach nr [...] i [...], położonych w [...], ul. [...]" wraz z analizą urbanistyczną. Pełnomocnik uczestnika – Gminy Miasta [...] pozostawił skargę do uznania Sądu (oświadczenie złożone na rozprawie – k. 78 akt sądowych). Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VIII SA/Wa 909/15 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przez inwestorów bezpośrednio do organu I instancji w dniu [...] lipca 2015 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że termin do wniesienia odwołania przez K. K. upływał w dniu 6 lipca 2015 r. W związku z tym, merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez K. K. z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że złożenie odwołania po terminie jest bezskuteczne, a organ odwoławczy w takim wypadku ma obowiązek zastosować art. 134 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik organu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi skarżących oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił wpływ odwołania w terminie w odniesieniu do wszystkich odwołujących się, w tym i do K. K.. Odwołanie, wbrew ustaleniom Sądu, zostało wniesione nie przez złożenie go osobiście, tylko przez nadanie w placówce pocztowej w dniu 4 lipca 2015 r. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się na tę okoliczność koperta, w której wpłynęło odwołanie do organu I instancji z pieczątką urzędu pocztowego (data nadania 4 lipca 2015 r.) oraz adnotacją (prezentatą) na samym odwołaniu, dokonaną przez PINB, gdzie obok daty wpływu jest skreślone słowo "złożenia", co dowodzi, że pismo wpłynęło za pośrednictwem poczty, a nie zostało złożone w siedzibie organu. Przesyłka pocztowa z odwołaniem w przedmiotowej sprawie oraz z odwołaniem od decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki [...] sztuk garaży blaszanych została wysłana w jednej dacie i w jednej kopercie, na której znajduje się numer nadawczy pozwalający na potwierdzenie daty nadania. Do skargi kasacyjnej dołączono potwierdzenie nadania przesyłki pocztą listem poleconym w dniu 4 lipca 2015 r. W związku z tym, jeżeli termin do złożenia odwołania dla K. K. mijał w dniu 6 lipca 2015 r., to jego nadanie na poczcie w dniu 4 lipca 2015 r. pozwala na zachowanie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia w wyroku nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 179a zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie o kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok w całości, uznając skargę kasacyjną za oczywiście usprawiedliwioną. W istocie Sąd mylnie odczytał adnotację na odwołaniu dokonaną przez organ I instancji jako potwierdzenie złożenia odwołania bezpośrednio w organie, a nie jako potwierdzenie daty wpływu drogą pocztową. Na prezentacie odwołania pochodzącego od wszystkich odwołujących się z datą 7 lipca 2015 r. pracownik organu pozostawił słowa "data wpływu", a skreślił słowo "złożenia", co przy braku adnotacji na prezentacie o załączeniu koperty sugerowało, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w organie w dniu 7 lipca 2015 r. Z uwagi na okoliczność, że odwołania od dwóch decyzji PINB: Nr [...] oraz Nr [...] przesłane zostały w jednej kopercie, a sprawy o nakazanie rozbiórki garaży i stróżówki prowadzone były oddzielnie, oryginał koperty z datą nadania odwołań 4 lipca 2015 r. został dołączony do akt odwoławczych w przedmiotowej sprawie o nakazanie rozbiórki stróżówki, czego Sąd omyłkowo nie dostrzegł, rozpoznając obie sprawy na jednym terminie, a skupiając uwagę na braku koperty w aktach organu odwoławczego dotyczących rozpoznania odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki garaży. W takich okolicznościach skarga kasacyjna jest oczywiście usprawiedliwiona, ponieważ bezsprzecznie odwołująca się K. K. złożyła odwołanie w ustawowym terminie. Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że jest to uzasadniony przypadek, kiedy został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn badanych przez ten sąd z urzędu (zachowanie terminu do złożenia odwołania), bez wniosku skarżących. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożenia skargi, po zastosowaniu art. 179a p.p.s.a., Sąd oceniał, czy zaskarżona decyzja administracyjna nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). W tak ustalonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji [...]WINB Nr [...] w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że na budowę stróżówki konieczne było pozwolenie na budowę, ponieważ wzniesienie takiego obiektu budowlanego nie jest objęte katalogiem robót budowlanych czy obiektów, na których realizację wystarczające jest dokonanie zgłoszenia (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1352/13, publ. cbois). Konsekwencją ustalenia, że inwestorzy nie dysponowali stosownym pozwoleniem na budowę, wymaganym przez art. 28 P.b., było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak w odniesieniu do samowoli budowlanej ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że zasadą jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zaś nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków jest wyjątkiem. Nakaz rozbiórki jest najdalej idącą, najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z dnia 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, publ. Lex nr 794114, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, publ. Lex nr 478287, wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, publ. Lex nr 574441, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., II OSK 1443/06, publ. Lex nr 425371). Celem regulacji z art. 48 ust. 1 P.b. nie jest bowiem stosowanie represji, ale dążenie do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, względnie do usunięcia stanu powstałego w wyniku samowoli budowlanej. Skarżący, jako następcy prawni nieruchomości zabudowanej m.in. stróżówką, uzyskując prawo własności nabyli nie tylko wszelkie prawa, ale i nałożyli na siebie obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Słusznie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżących obecnie obciążają skutki samowoli budowlanej przedmiotowego parkingu. Organy przy wydawaniu decyzji były związane ustaleniami, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 1013/13 z dnia 13 marca 2014 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania, sąd determinuje zarówno rozstrzygnięcie administracyjne, jak i kolejny wyrok sądu w sprawie. W sprawie o sygnaturze VIII SA/Wa 1013/13 Sąd uznał, że organ nieprawidłowo wykonał poprzednie zalecenia Sądu, zawarte w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 293/09. Wówczas w zaskarżonej decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] brak było kompleksowych ustaleń, komu PINB przyznał przymiot strony. Organy orzekały również w oparciu o niewykonanie postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. (wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów). Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. wskazał, że po wyroku z dnia 29 października 2009 r. organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nowego postanowienia o nałożeniu obowiązków i określającego termin do jego wykonania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wydał w sprawie nowe postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym zobowiązał inwestorów do złożenia w terminie do 30 kwietnia 2015 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności realizacji parkingu strzeżonego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku takiego planu, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz - w przypadku pozytywnego stanowiska ww. organu 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowego parkingu strzeżonego zawierającego projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnym podkładzie geodezyjnym oraz opinię techniczną dotyczącą ich stanu technicznego, 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił aktualny stan faktyczny podczas oględzin z dnia 11 września 2014 r. oraz zawiadomił strony postępowania, w tym Gminę Miasta [...], po wcześniejszym uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów dla działki o numerze ewidencyjnym [...]. W tym jednak zakresie wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie VIII SA/Wa 1013/13 nie zostały wykonane prawidłowo. W aktach administracyjnych bowiem znajduje się wypis z rejestru gruntów dla ww. działki, wskazujący jako współwłaścicieli Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" oraz 31 osób fizycznych (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Jak wynika z innych dokumentów geodezyjnych, Gmina Miasta [...] jest właścicielem działek o numerach: [...] (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) oraz [...] i [...] (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w dalszym ciągu nie przedstawiły w sposób przejrzysty, kogo w przedmiotowym postępowaniu i dlaczego uznają za strony (za wyjątkiem inwestorów). Organy nie są również precyzyjne w sformułowaniu postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. z dnia 30 grudnia 2014 r., którego niewykonanie stało się podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki stróżówki. W postępowaniu legalizacyjnym tego rodzaju postanowienie powinno być wyjątkowo precyzyjne, aby inwestor miał pełną wiedzę, czego mają dotyczyć dokumenty, które ma złożyć celem doprowadzenia danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zobowiązuje inwestorów do złożenia w terminie do 30 kwietnia 2015 r. stosownych dokumentów dotyczących realizacji parkingu strzeżonego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyliczył, co wchodzi w skład tego parkingu, jakie obiekty i urządzenia (budynek stróżówki, ogrodzenie od strony ulicy [...] i ulicy [...], zjazd publiczny z ulicy [...] na teren posesji inwestorów, zjazd od strony ulicy [...], obecnie zarośnięty trawą, bez śladów jego użytkowania, nawierzchnia parkingu ulepszona – ze szlaki), a następnie wskazał, że niektóre z tych elementów są objęte odrębnym postępowaniem (garaże oraz zjazd z ulicy [...]). PINB ustalił również, że inwestorzy w dniu 25 września 2006 r. zgłosili zamiar budowy ogrodzenia zewnętrznego posesji od strony ulicy [...][...] i od strony ulicy [...] (bez bramy i furtki), a zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 13 października 2006 r. Jednocześnie organ I instancji uznał, że budynek stróżówki, utwardzenie nawierzchni szlaką oraz zjazd z ulicy [...] i z ulicy [...] wchodzą w skład przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa parkingu", które powstały w latach 2006-2008 bez wymaganego pozwolenia. W tym miejscu, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego były związane wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. w sprawie VIII SA/Wa 293/09 oraz z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 1013/13. Organ w ramach prawidłowego ustalenia stanu faktycznego miał ocenić, jakie obiekty budowlane zostały zrealizowane w ramach parkingu oraz wyjaśnić, na które z nich wymagane było uzyskanie pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia. Tylko wobec takich obiektów budowlanych można wszcząć procedurę legalizacyjną. Sąd we wcześniejszych wyrokach wypowiedział się, że wyłożenie terenu warstwą żużla nie jest obiektem budowlanym, dla którego potrzebne jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Tą oceną prawną organy nadzoru budowlanego oraz Sąd orzekający są związane. Wobec tego brak jest spójności między postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. a decyzją organu I instancji nakazującą rozbiórkę stróżówki na skutek braku wykonania w zakreślonym terminie tegoż postanowienia. Inwestorzy byli zobowiązani do złożenia dokumentacji dotyczącej realizacji parkingu strzeżonego, natomiast organ I instancji nakazał rozbiórkę stróżówki, uzasadniając taką decyzję objęciem odrębnym postępowaniem zjazdu z ulicy [...] i uznaniem za niezasadne objęcie decyzją rozbiórkową zjazdu z ulicy [...] i ulepszenia nawierzchni ze szlaki. Organ odwoławczy zaakceptował powyższe rozumowanie. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że w konsekwencji niezłożenia określonej w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. dokumentacji dotyczącej realizacji parkingu strzeżonego konieczne jest orzeczenie o nakazie rozbiórki stróżówki. Taka zależność byłaby uzasadniona, gdyby postanowienie legalizacyjne obejmowało zobowiązanie do złożenia wymaganych dokumentów obejmujących stróżówkę, tym bardziej, że w dacie wydawania tego postanowienia organ miał wiedzę o dokonaniu zgłoszenia przez inwestorów ogrodzenia od ulicy [...] i ulicy [...] (pismo z dnia 2 września 2013 r. oraz zaświadczenie z dnia 13 października 2006 r. Prezydenta Miasta [...], k. [...] i k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) oraz że zjazd z ulicy [...] został objęty odrębnym postępowaniem, a nawierzchnia ze szlaki nie wymaga pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Te elementy parkingu nie powinny więc znaleźć się w przedmiotowej procedurze legalizacyjnej, a organ I instancji nie powinien ich uwzględniać w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. Powyższe świadczy o nieprawidłowych ustaleniach faktycznych w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, w każdym przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10, Lex nr 1083609, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1425/11, Lex nr 1107622). Jak wynika z powyższych uwag, w przedmiotowej sprawie organy nieprawidłowo wykonały ten obowiązek. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku, gdy w postępowaniu legalizacyjnym inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji, to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki, gdyż decyzja ta ma charakter związany. Jednak, w ocenie Sądu orzekającego, w przedmiotowej sprawie organy zastosowały sankcję z art. 48 ust. 1 P.b. wobec stróżówki w sytuacji, kiedy postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. było nieprecyzyjne i mogło wprowadzać inwestorów w błąd odnośnie zakresu żądanej dokumentacji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze długotrwałość procesu legalizacyjnego spornego parkingu, nabytego przez skarżących w drodze przetargu w 2005 r. od Gminy Miasta [...], oraz wielokrotne uchylanie decyzji o rozbiórce przez organ odwoławczy (3 razy) i przez sąd administracyjny (2 razy), organ I instancji powinien w sposób precyzyjny sformułować treść obowiązku nałożonego na inwestorów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania oraz wytyczne zawarte w orzeczeniach sądowych dotyczących przedmiotowej sprawy. Natomiast wobec treści postanowienia legalizacyjnego, w ocenie Sądu, nie można skarżącym czynić zarzutu, że nie podejmowali czynności prowadzących do legalizacji stróżówki. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 3 P.b. w zakresie precyzyjnego wskazania, jakiego obiektu budowlanego dotyczy zobowiązanie do złożenia wymaganych dokumentów w celu jego legalizacji. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 2 i 3 wyroku z tym, że punkt 3 wyroku obejmuje uchylenie omawianego powyżej postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., a nie postanowienia dotyczącego legalizacji garaży blaszanych Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., o czym Sąd rozstrzygnie w odrębnym postanowieniu o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali jednoznacznie strony przedmiotowego postępowania, stan faktyczny w zakresie, jakie elementy przedmiotowego parkingu wymagają legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz -stosownie do tych ustaleń - ponownie zobowiąże skarżących do złożenia niezbędnych w tym celu dokumentów, wyznaczając im odpowiedni termin (wyda nowe postanowienie legalizacyjne).