VIII SA/Wa 912/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. S., J. S. wspólników spółki cywilnej "[...]" na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) stwierdza nieważność decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] września 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji (Komendant, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania M. S. i J. S. wspólników Spółki Cywilnej [...] s.c., od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nakładającą na J. S., M. S. i T. K. W. wspólników Spółki Cywilnej [...] s.c., karę pieniężną w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym : W dniu [...] września 2010 r. w miejscowości D. na ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową autobusu [...] nr rej. [...], który wykonywał przewozy regularne osób na rzecz spółki "[...]". W wyniku kontroli ustalono, że autobus zatrzymał się w miejscu do tego nie przeznaczonym. W związku ustaleniami wynikającymi z przeprowadzonej kontroli, Komendant Powiatowy Policji w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nałożył na "[...]" s.c. J. S. i T. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym wyznaczonych przystanków. Następnie w związku z uchyleniem powyższej decyzji przez organ odwoławczy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji nałożył na "[...]" s.c. J. S. i T. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za : wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji – [...] zł oraz wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych – [...] zł. Organ odwoławczy utrzymał w całości decyzję organu I instancji. W wyniku skargi na powyższą decyzję złożoną przez J. S. i M. S. – wspólników spółki cywilnej "[...]" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 756/11, rozpoznający Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W.. Przesłanką skutkująca nieważnością wydanych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, było nieprawidłowe oznaczenie stron postepowania i adresatów wydanych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Powiatowy Policji w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., po ustaleniu stron postępowania administracyjnego nałożył solidarnie na wszystkich wspólników spółki łączną karę pieniężną w kwocie [...] zł, za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych o których mowa w art. 8 w wymaganym terminie oraz wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Rozpoznający odwołanie "[...]" s.c. J. S. i M. S. (skarżący), organ odwoławczy zaskarżoną decyzją – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału w postaci dokumentacji fotograficznej z miejsca zatrzymania się autobusu, znaku D-15 przy budynku szkolnym w miejscu zatrzymania nie było. W związku z tym Komendant uznał, że przedsiębiorca wykonujący przewozy regularne naruszył zasady określone w art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Nadto Komendant stwierdził, że wynika to również z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez Policję w dniu kontroli, jak i z materiałów nadesłanych przez Urząd Gminy D.. Podkreślił, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu potwierdza, że znak D-15 w miejscu zatrzymania autobusu został umieszczony w miesiącu październiku 2010 r., a więc w momencie kontroli autobus zatrzymał się w miejscu niewyznaczonym, co było ujęte w protokole kontroli. Odnosząc się do oświadczenia Wójta Gminy D., że przystanek w tym miejscu był od wielu lat, organ odwoławczy po pierwsze stwierdził, iż pismo wójta nie jest opatrzone liczbą dziennika korespondencyjnego, rozdzielnikiem, nadto nie wynika z niego wprost, że w miejscu kontroli autobusu przy szkole znajdował się przystanek. Wskazał jednocześnie, iż dokumentacja fotograficzna wskazuje, że budynek Urzędu Gminy znajduje się po drugiej stronie ulicy, a zatem nie jest to tożsame z lokalizacją przystanku przy budynku szkoły. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że nałożenie na wspólników spółki cywilnej "[...]" kary pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie 1p. 1.4 znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc się do kwestii licencji wyjaśnił, że z pisma Starosty [...] wynika, iż kontrolowany w dniu [...] września 2009 r. autobus [...] o nr rej. [...] do licencji nr [...] został zgłoszony w dniu [...] listopada 2010 r., a więc ponad miesiąc po kontroli. Wskazując treść art. 14 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi licencyjnemu wszelkie zmiany danych, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, organ odwoławczy uznał, że w dniu [...] września 2009 r. wspólnicy spółki wykonywali transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji, co w obecnym stanie prawnym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości [...] zł. Argumenty podniesione w odwołaniu, organ odwoławczy uznał za niezasadne, gdyż pojazd o nr rej. [...] został zgłoszony do licencji posiadanej przez M. i J. S. w dniu [...] listopada 2010 r. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego został zmieniony stan prawny mający istotne znaczenie. Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 244, poz. 1454) w art. 10 stanowi, że przepisy ustawy, o których mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dnem jej wejścia w życie. Ustawa z dnia 16 września 2011 r. ww., obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r., natomiast ustawa z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 225, poz. 1466), w art. 8 stanowi, że "Postępowania w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenia, za które ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną, ujawnione przez funkcjonariuszy Policji przed dniem 1 stycznia 2012 r., prowadzone będą na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ujawnienia naruszenia". Uwzględniając powyższy stan prawny, organ odwoławczy uznał za zasadną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W.. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący J. S. i M. S. działający jako "[...] s.c." wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz decyzji poprzedzającej jako wydanych z naruszeniem prawa. Wydanemu rozstrzygnięciu postawili zarzut: naruszenia art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Autorzy skargi podnieśli, że obydwa zarzuty są bezzasadne, przede wszystkim, że sporny przystanek figuruje w rozkładzie jazdy skarżącego jako Przystanek "[...]". Znak informacyjny D-15 w dniu kontroli zdaniem skarżących zniknął w niewyjaśnionych okolicznościach, co nie może skutkować odpowiedzialnością skarżących. Jednocześnie skarżący zanegowali ocenę organu co do nałożenia kary za nieposiadanie licencji, podnosząc, że w chwili kontroli przepisy nie przewidywały kary za opóźnienie w zgłoszeniu pojazdu do licencji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo przytoczył okoliczności sprawy i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przede wszystkim wskazać należy, że w chwili orzekania przez organ zmienił się stan prawny. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) : – zmieniająca brzmienie art. 92, art. 92a, art. 93-95 ustawy o transporcie drogowym; – dodająca do treści ustawy art. 92b i art. 92c; – uchylająca dotychczasowy załącznik nr 1 do ustawy oraz; – dodająca załącznik nr 1-3. Zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadany niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Oznacza to, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym dopuściły się wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jako podstawę materialnoprawną wydanej przez siebie decyzji [...] Komendant Wojewódzki Policji wskazał art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 93 ust. 1 w zw. z l.p. 1.4 i 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym po jej nowelizacji dokonanej cyt. już ustawą z dn. 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz art. 8 ustawy z dn. 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Nie mniej w uzasadnieniu decyzji, zasadność zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym z uwzględnieniem nowelizacji dokonanej 16 września 2011 r. organ Policji upatruje w art. 10 ustawy nowelizacyjnej powołanej wyżej. Powyższa ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 11 cyt. ustawy). W ocenie organu oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne po dniu 1 stycznia 2012 r. na podstawie protokołu kontroli sporządzonego przed dniem 1 stycznia 2012 r., może nałożyć karę pieniężną za naruszenia wymienione w załączniku nr 3 do ustawy w brzmieniu wynikającym z ustawy nowelizacyjnej. Natomiast swoją właściwość do wydania decyzji w sprawie organ Policji upatruje w art. 8 cyt. ustawy z dn. 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw stosownie do którego "postępowania w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenia, za które ustawa z dn. 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną, ujawnione przez funkcjonariuszy Policji przed dniem 1 stycznia 2012 r. prowadzone będą na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ujawnienia naruszenia". W rezultacie [...] Komendant Wojewódzki Policji wywodzi z zestawienia tych uregulowań, że art. 8 ustawy z dn. 29 października 2010 r. jest przepisem szczególnym wobec ustawy o transporcie drogowym, bowiem zawiera w sobie ograniczenie przedmiotowe jedynie do naruszeń stwierdzonych przed 1 stycznia 2012 r., a więc ujawnionych przed ściśle określoną datą oraz naruszeń o już ograniczonej dającej się określić ilości. Powyższy pogląd jest wadliwy. Ustawa nowelizacyjna z dn. 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z przypisem 1 zmieniła m.in. ustawę z dn. 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przez uchylenie z dniem 1 stycznia 2012 r. art. 8 – 10 cyt. ustawy (vide system informacji prawnej Lex Omega wraz z uwagami do tekstów ww. ustaw opublikowanych w Dz. U. nr 244/2011 r. poz. 1454 oraz w Dz. U. nr 225/2010 r., poz. 1466). W związku z powyższym twierdzeniem, że art. 8 ustawy z dn. 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (...) jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dn. 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (...) - są niczym nieuzasadnione i wynikają z błędnej interpretacji tych przepisów przez organ Policji. Ponadto nie do zaakceptowania jest wykładnia powyższych przepisów, która prowadzi do przyjęcia podstawy prawnej nałożonej kary pieniężnej z przepisów ustawy o transporcie drogowym, natomiast właściwość organu wyprowadza z przepisów ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym. Jest to wzajemnie sprzeczne, wykluczające się i jako takie niezgodne z przyjętymi zasadami wykładni prawnej. Przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się organ Policji (w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizacyjną z dn. 16 września 2011 r.), w ust. 4 stanowi, że "funkcjonariusz Policji, który ujawni naruszenie, za które niniejsza ustawa przewiduje karę pieniężną, przekazuje dokumenty z przeprowadzonej kontroli właściwemu ze względu na miejsce kontroli wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego". W przypadku, o którym mowa w ust. 4, postępowanie administracyjne prowadzi i decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej wydaje wojewódzki inspektor transportu drogowego (art. 93 ust. 5 cyt. ustawy). Uregulowanie jest czytelne, wskazuje, że postępowania z naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego ujawnione w toku kontroli przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Policji – prowadzi i decyzje wydaje właściwy organ (inspektor transportu drogowego). W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z powołanymi uregulowaniami, organy Policji powinny dokumenty z przeprowadzonej kontroli pojazdu należącego do skarżącego przewoźnika, przekazać według właściwości zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego. Stosownie do art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 kpa nieważność decyzji stwierdza się, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stanowisko takie wskazano również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 592/12. Powyższe uchybienie zaistniało w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak to wykazano w przeprowadzonej analizie przepisów dotyczących właściwości organów w sprawach wynikających z ustawy o transporcie drogowym po 1 stycznia 2012 r., organy Policji nie były właściwe do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez skarżących. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt 2 wyroku wynika z art.152 p.p.s.a.