VIII SA/Wa 925/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przyjęcia danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr [...] z [...].10.2019 r., po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej: Skarżący) prowadzącego działalność pod nazwą usługi geodezyjne W. S., od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...].09.2019 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...] dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tj. obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w R. przy ul. S. [...], oznaczonej w Ewidencji Gruntów i Budynków miasta R. jako działka nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...], z uwagi na brak dokumentacji (wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków) niezbędnej do wprowadzenia zmian w bazie danych Ewidencji Gruntów i Budynków. Zaskarżoną decyzją [...]WINGiK na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta R. decyzją z [...].09.2019 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...] dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tj. obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w R. przy ul. S. [...], oznaczonej w Ewidencji Gruntów i Budynków miasta R. jako działka nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...] w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezji i Kartografii w R.. [...].09.2019 r. odwołanie od w/w decyzji złożył Skarżący. Pismem z [...].09.2019 r. Prezydent Miasta R. poinformował, że [...].09.2019 r. do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w R. wpłynęło opracowanie geodezyjne sporządzone przez Skarżącego dotyczące ponownej aktualizacji obiektów budowlanych ustyuowanych ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...] będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że operat techniczny będący wynikiem zgłoszonej pracy geodezyjnej pod nr [...] w MODGiK w R. został wpisany do ewidencji materiałów zasobu [...].09.2019 r. pod nr Identyfikatora [...]. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wskazał m.in., że [...].07.2019 r. do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w R. wpłynęło zgłoszenie wykonawcy pracy geodezyjnej Usługi Geodezyjne W. S.. W dniu [...].08.2019 r. Skarżący zawiadomił o wykonaniu zgłoszonych prac. Materiały w części dotyczącej kompletności przekazywanych rezultatów zostały zweryfikowane pozytywnie, a w części weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii zweryfikowano negatywnie. Negatywny protokół weryfikacji wraz ze zbiorami danych i innymi materiałami [...].09.2019 r. zwrócono Skarżącemu. W piśmie z [...].08.2019 r. Skarżący ustosunkował się do wyników weryfikacji wskazując, że nieprawidłowości wykazane w punktach b) i c) usunął, natomiast nieprawidłowość wykazana w punkcie a) Protokołu weryfikacji jest w ocenie Skarżącego absurdalna. Prezydent Miasta R. nie uwzględniając stanowiska Skarżącego w/w decyzją z [...].09.2019 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...] w MODGiK w R.. W dniu [...].09.2019 r. do Miejskiego Ośrodka Geodezji i Kartografii w R. wpłynął operat techniczny sporządzony w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] przez Skarżącego dotyczący ponownej aktualizacji obiektów budowlanych usytuowanych ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], na arkuszu [...], w obrębie jw., który to operat [...].09.2019 r. wpisano do ewidencji materiałów zasobu pod numerem Identyfikatora [...]. Organ II instancji powołując się na komentarz do art. 105 oraz wyrok NSA II GSK 1567/16 wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 kpa tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Zatem z uwagi na brak przedmiotu, tj. operat techniczny sporządzony w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] został [...].09.2019 r. wpisany do ewidencji materiałów zasobu pod nr Identyfikatora [...], w ocenie organu II instancji, należało orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...]WINGiK z [...].10.2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, zażądanie od Prezydenta Miasta R. i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach – [...] dla wykazania, że Prezydent Miasta R. nie ma wypracowanych jednoznacznych i wiarygodnych standardów, które stosuje się przy przyjmowaniu dokumentacji geodezyjnej do zasobu MODGiK, naruszając tym samym zasadę obiektywizmu (art. 7, 7a i 13 kpa). W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wskazując m.in., że [...].08.2019 r. jako wykonawca prac geodezyjnych złożył do MODGiK w R. zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych objętych zgłoszeniem o identyfikatorze [...] dotyczącym aktualizacji gruntów i budynków w zakresie obiektów budowlanych na nieruchomości w R., przy ul. S. [...], działka ewidencyjna nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...], mającą uregulowany stan prawny w KW nr [...]. Podkreślił, że sporządzona przez niego na ten moment dokumentacja geodezyjna przedstawiała i stwierdzała stan faktyczny na gruncie z terminu jej sporządzenia i złożenia do Organu (całość materiałów została zebrana w opracowaniu pod nazwą Operat Techniczny). Operat techniczny [...].08.2019 r. wraz z negatywnym protokołem weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do MODGiK zwrócono Skarżącemu celem usunięcia wskazanych w protokole uchybień. Skarżący [...].08.2019 r. ponownie złożył do MODGiK operat techniczny, w którym ustosunkował się do wyników negatywnej weryfikacji organu. W dniu [...].09.2019 r. Skarżący wystąpił do Geodety Miejskiego i Dyrektora Wydziału Geodezji z apelem o podjęcie decyzji w jego sprawie. [...].09.2019 r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję odmowną, a [...].09.2019 r. Skarżący odwołał się od w/w decyzji do [...]INGiK. Wskazał, że [...].09.2019 r. złożył do MODGiK w R. zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych objętych zgłoszeniem o identyfikatorze [...] dotyczącym aktualizacji gruntów i budynków w zakresie obiektów budowlanych położonych w R. przy ul. S. [...], działka ewidencyjna nr [...] na arkuszu [...], w obrębie [...], mająca uregulowany stan prawny w KW nr [...]. Skarżący podkreślił, że sporządzona przez niego na ten moment dokumentacja geodezyjna przedstawiała stan faktyczny na gruncie na dzień [...].09.2019 r., który znacząco różnił się od stanu na gruncie przedstawionego w odrębnej, poprzedniej dokumentacji z początku sierpnia. Wskazał, że WINGiK w uzasadnieniu decyzji zawarł informację o piśmie Prezydenta z [...].09.2019 r. informującego o drugiej, odrębnej pracy geodezyjnej Skarżącego złożonej z zawiadomieniem z [...].09.2019 r., którą przyjęto do zasobu MODGiK [...].09.2019 r. pod sygnaturą zasobu archiwum [...] [...].10.2019 r. W ocenie Skarżącego, z przywołanych wyżej zdarzeń administracyjnych w datach ich faktycznego zaewidencjonowania znajdują się, dokumenty i stanowiska Stron uzasadniające sposób oceny zebranego na dany moment i okoliczność materiału dowodowego. Przedmiotem sporu jest, zdaniem Skarżącego, rozbieżność zdań w sprawie kwalifikacji i klasyfikacji przestrzeni, która według stanu na dzień [...].08.2019 r. w ocenie Skarżącego nie spełniała warunków wymaganych prawem do pozostawienia jej w rejestrach zasobu bazy budynków egib prowadzonego przez Organ, a w ocenie Organu był to pełnoprawny składnik tych rejestrów. I tak Skarżący wskazał w operacie technicznym m.in., że sporna "wymodelowana przestrzeń nie posiada ścian szczytowych, bocznych, żeby można było nadać jej status budynku". Zauważył też, że w jego dokumentacji geodezyjnej znalazły się po raz pierwszy archiwalne źródłowe dokumenty administracyjne, które w sposób bezsprzeczny mogły rzetelnie usankcjonować zaistnienie w rejestrach bazy egib budynku przeznaczonego do rozbiórki. Zbagatelizowanie przez Organ istniejących materiałów archiwalnych i odrzucenie prawnego wymogu nadarzającej się możliwości sprostowania w rejestrach zapisanych dotychczas nieprawdziwych i wadliwych danych, to poważne naruszenie dyscypliny wynikającej z obowiązującego prawa w dziadzinie geodezji, a przy tym również ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Reasumując Skarżący podniósł, że fakt złożenia drugiej dokumentacji geodezyjnej dla tej samej jednostki rejestrowej/tego samego obiektu, ale odnoszącej się do zmian na gruncie na inny dzień, nie powinien być brany pod uwagę i mieć wpływ na merytoryczne rozpatrzenie odwołania Skarżącego. Nadto wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do istoty sporu Wykonawcy i Prezydenta, co w orzecznictwie jest niedopuszczalne ze względu na ostateczne rozstrzygnięcie, co potwierdza też wyrok III SA/Gd 156/17 – WSA w Gdańsku z 20.04.2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postępowania podniósł, że w toku postępowania odwoławczego, [...].09.2019 r. do MODGiK w R. wpłynęło opracowanie geodezyjne Skarżącego dotyczące ponownej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków – obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Obiekt budowlany położony pomiędzy budynkami [...] i [...], wykazany w pracy geodezyjnej stanowiący przedmiot odmowy, w związku z rozbiórka części budynku, obecnie wykazał bez jednej ściany i wrót, wskutek czego zmieniły się okoliczności faktyczne mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a operat techniczny przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].09.2019 r. i wpisany do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...]. Wskazał, że z kopii operatu technicznego i sprawozdania technicznego wynika, że dokumentacja powstała w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], jako jej bezpośrednia konsekwencja i kontynuacja, a która uprzednio nie została przyjęta do zasobu mocą zaskarżonej decyzji z [...].09.2019 r., od której wykonawca odwołał się [...].09.2019 r. Do przekazanej dokumentacji ponownie załączono sporządzone [...].08.2019 r. wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków [...],[...],[...] oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzonych [...].08.2019 r. dotyczący budynku [...] z adnotacją "Dokument anulowano R., dn. [...].09.2019 r." opatrzony pieczęcią i podpisem wykonawcy prac geodezyjnych. W ocenie [...]WINGiK z uwagi na brak przedmiotu sprawy tj. dokumentacja geodezyjna zawierająca wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej nr [...] w dniu [...].09.2019 r. została wpisana do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...] należało orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego z [...].10.2019 r. nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozstrzygniecie sprawy dotyczącej odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...] dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tj. obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w R. przy ul. S. [...], oznaczonej w Ewidencji Gruntów i Budynków miasta R. jako działka nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...], z uwagi na brak dokumentacji (wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków) niezbędnej do wprowadzenia zmian w bazie danych Ewidencji Gruntów i Budynków. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem (§ 1), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części. Według § 2 tego przepisu organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub gdy nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może jednak prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiot postępowania istnieje m.in. wtedy, gdy nie zostało jeszcze w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie, a organ administracji jest uprawniony do władczego działania w tym zakresie. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić z pewnością wówczas, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu, a więc gdy tak naprawdę nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się. W niniejszej sprawie taka przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany przedmiotowej w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisu obejmującego aktualizację ewidencji gruntów i budynków tj. obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości położonej w R. przy ul. S. [...], oznaczonej w Ewidencji Gruntów i Budynków miasta R. jako działka nr [...], na arkuszu [...], w obrębie [...], z uwagi na brak dokumentacji (wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków) zachodziła. W dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy dokumentacja powstała w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], jako jej bezpośrednia konsekwencja i kontynuacja, a która uprzednio nie została przyjęta do zasobu mocą zaskarżonej decyzji z [...].09.2019 r., od której wykonawca odwołał się [...].09.2019 r. została w dniu [...].09.2019 r. wpisana do ewidencji materiałów zasobu pod nr [...]. Nie istniał zatem cel dla którego postępowanie miało być prowadzone. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację i udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Istotą ewidencji jest więc systematyczne gromadzenie i aktualizowanie jednolitego dla kraju zbioru powyższych informacji. Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ustawowy obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście ( § 44 pkt 2 rozporządzenia). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić z urzędu lub na wniosek. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. W toku zainicjowanego [...].07.2019 r. przez Skarżącego, jako wykonawcy pracy geodezyjnej, postępowania administracyjnego doszło do ponownej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków – obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu I instancji - uwidocznionej w opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez Skarżącego, które [...].09.2019 r. wpłynęło do MODGiK w R.. Operat techniczny obrazujący zaistniałe zmiany przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].09.2019 r. i wpisany do ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...]. Z tą chwilą, w ocenie Sądu, przestał istnieć przedmiot postępowania zainicjowanego przez stronę Skarżącą, a zatem zasadnie organ odwoławczy uwzględnił zaistniałą w toku postępowania międzyinstancyjnego zmianę okoliczności faktycznych i wydał kontrolowane rozstrzygniecie formalne. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie merytorycznego postępowania administracyjnego i organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniania zmiany stanu prawnego w danej sprawie nawet wówczas, gdy zmiana tego stanu prawnego nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Także ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonuje organ odwoławczy na datę swojego rozstrzygania, a nie na datę wydania decyzji przez organ I instancji (wyrok NSA z 7 grudnia 2015 r., II OSK 814/14, Lex nr 2067941). Organ odwoławczy ma bowiem bezwzględny obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wyjaśnia doktryna prawnicza: "Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7, nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej". (...) Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie (...)." (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 538-539)" (wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 732/16 dostępny w CBOSA, por. też wyroki NSA z 16.10.2014, II GSK 256/13, wyrok WSA w Warszawie z 13.02.2014 r. VII SA/Wa 2212/13). Skoro istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzyganiu tej samej sprawy przez niezależne organy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji, to organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę we wszystkich jej aspektach, ale w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę, musi zatem uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Obowiązany jest więc uwzględnić także zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaistniały po wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Skoro zatem w sprawie objętej sporem, między instancjami zaszły istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, to okoliczność ta obligowała [...]WINGiK do umorzenia postępowania na tym etapie, z uwagi na brak przedmiotu, jako niezbędnego elementu procedowania. Zdaniem Sądu działaniom organu – stosującemu procedury przewidziane w prawie – nie można zarzucić naruszenia art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że eksponowana w skardze rozbieżność zdań w sprawie kwalifikacji i klasyfikacji przestrzeni przestała istnieć w dacie rozstrzygania odwołania przez [...]WINGiK, bowiem doszło do zmiany stanu faktycznego w związku z rozbiórką części budynku, a do przekazanej ponownie dokumentacji załączono wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków z [...].08.2019 r. z adnotacją o anulowaniu dokumentu [...].09.2019 r. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę – art. 151 p.p.s.a.