VIII SA/Wa 981/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy Ciepielów z dnia 8 grudnia 2016 r. nr XXVII/149/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] grudnia 2016 roku Rada Gminy w [...], powołując się na przepisy art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2015 roku, poz. 1515 dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U z 2013 roku, poz. 1399 ze zm. dalej u.c.p.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 1 grudnia 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na przedmiotową uchwałę. Przedmiotowej uchwale zarzucał: - naruszenie art. 4 ust.2 u.c.p.g. i art. 40 ust.1 u.s.g. poprzez: - określenie w § 2 ust.3 obowiązku niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 1a u.c.p.g.; - częściowe powtórzenie w § 3 ust.1 regulaminu obowiązku wskazanego w art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku wspólnego i uregulowanie kwestii sposobu i miejsca ich gromadzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - nałożenie w § 3 ust.2 obowiązku posypywania chodnika piaskiem lub innym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości; - ograniczenie w § 4 ust.1 pkt 3 regulaminu możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu; - ograniczenie w § 4 ust.2 pkt 2 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw; - nałożenie w § 9 ust.1 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników i worków do których zbierane są odpady; - nałożenie w § 9 ust.2 regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków; - określenie w § 9 ust.3 regulaminu charakterystyki miejsca na terenie nieruchomości, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady; - częściowe powtórzenie w § 11 ust.1 regulaminu obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych uregulowanego w art. 5 ust.1 pkt 3a u.c.p.g.; - wskazanie w § 11 ust.2, 3 i 4 regulaminu, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust.1 pkt 3a u.c.p.g., w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki; - powtórzenie w § 14 ust.2 drugi akapit regulaminu, obowiązku zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym na opróżnianie zbiornika bezodpływowego lub osadnika przydomowej oczyszczalni ścieków, zawartego w art. 6 ust.1 u.c.p.g.; - powtórzenie w § 14 (fragment ,,konsekwencje niezrealizowania obowiązków’’ i według przyjętej numeracji ust. 1 - 4) regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 6-9 i art. 5 ust.7 -12 u.c.p.g.; - wskazanie w § 17 pierwszy akapit regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, gdy powyższa kwestia została uregulowana w przepisie rangi ustawowej (art. 431 k.c); - stwierdzenie w § 17 ust.1 regulaminu, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami; - określenie w § 17 ust.3 pkt 2 regulaminu sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 10a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku (DZ.U z 2017 roku poz. 1840); - ustanowienie w § 17 ust.5 pkt 1 regulaminu zakazu pozostawiania psa bez dozoru, podczas gdy regulamin nie powinien zawierać zakazów (nakazów), tylko zalecenia i postulaty, a ponadto powyższa kwestia została częściowo uregulowana w art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt; - wprowadzenie w § 17 regulaminu zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy (ust.1 -5 wskazanego wątku), podczas gdy powyższa materia została przekazana do uregulowania w odrębnej uchwale, tj. programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt; - wskazanie w § 18 ust.2 regulaminu nieprecyzyjnych okoliczności uprawniających do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; - nałożenie w § 18 ust.3 pkt 3 regulaminu prowadzącego hodowlę, obowiązku nie dopuszczenia wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomościach sąsiednich powstania uciążliwości takich jak: hałas, odór podczas gdy powyższe unormowanie ma charakter nieprecyzyjny i dotyczy materii uregulowanej przepisami rangi ustawowej (np. art. 144 kc, art. 51 k.w.); - ustalenie w § 18 ust.3 pkt 6 i 7 regulaminu zasad składowania obornika i hodowli pszczół, co stanowiło wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje stosunki sąsiedzkie; - nałożenie w § 19 ust.1 regulaminu obowiązku na właścicieli nieruchomości stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości; - wskazanie w § 20 ust.2 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie i trybu postępowania, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust.2a i 3 u.c.p.g. Pismem procesowym z dnia 27 kwietnia 2018 roku Prokurator uzupełnił zarzuty skargi wskazując, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo, przekraczając granice delegacji przewidzianej w art. 4 ust.2 u.c.p.g. poprzez: - określenie w ust. 5 rozdziału regulaminu zatytułowanego ,,konsekwencje nierealizowania obowiązków’’ zobowiązania właścicieli nieruchomości do przechowywania przez okres dwóch lat dowodów uiszczenia opłat za odbiór odpadów i opróżnienie zbiorników bezodpływowych, co jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 u.c.p.g.; - określenie w ust. 6 i 7 rozdziału regulaminu zatytułowanego ,,konsekwencje niezrealizowania obowiązków’’ zobowiązania właścicieli nieruchomości do usunięcia w terminie dwóch tygodni od momentu stwierdzenia tego faktu nieszczelności zbiornika przez gminę, co jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - określenie w § 10 regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne wyszczególnionych w nim odpadów, co stanowi również przekroczenie upoważnienia ustawowego. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podniósł, że do uchwalenia regulaminu Rada Gminy została upoważniona w art. 4 ust. i 2 u.c.p.g. Wskazany przepis ma charakter wyczerpujący, a zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Ponadto delegacja ustawowa przepisu art. 4 ust.1 i 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do regulowania innych kwestii niż wskazane w ustawie i definiowania w ramach w ramach regulaminu pojęć, gdyż nie stanowi o tym zamknięty katalog zagadnień opisanych w ust.2 art. 4. Prokurator podnosił, iż w przepisach regulaminu - § 2 ust.3, 3 ust.1,§ 4 ust.1 pkt 3, ust.2, § 9 ust.1 – 3 nałożono obowiązki, które przekraczają delegację ustawową. W § 2 ust.3 regulaminu nałożono obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów od chwili powstania odpadów. Brzmienie przepisu art. 4 ust.2 pkt 1 u.c.p.g. nie upoważniało organu do sformułowania powyższego obowiązku. Ustawa upoważniała do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi po ich powstaniu. Sposób sformułowania § 3 ust.1 regulaminu budzi wątpliwości co do wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 1 lit.b) u.c.p.g. ponieważ brak jest podstaw do regulacji miejsca i sposobu gromadzenia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń. W uregulowaniu § 3 ust.2 regulaminu w sposób nieuzasadniony nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zlikwidowania ,,śliskości’’ lodu. Z przekroczeniem delegacji ustawowej określono mycie poza myjniami pojazdów, gdzie rada gminy może określić jedynie ogólne zasady dotyczące mycia. Niczym nie jest uzasadnione ograniczenie możliwości mycia poza myjniami określonych tylko w regulaminie części samochodu. Taka sama sytuacja występuje w sytuacji ograniczenia napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, wyłącznie do drobnych napraw. Organ nie miał podstaw do wprowadzania wskazanych ograniczeń. W § 9 ust 1 – 3 regulaminu organ nałożył na właścicieli obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia pojemników i worków na odpady, bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków oraz charakterystyki miejsca ustawienia pojemników( nakazywanie aby właściciel nieruchomości równał i zabezpieczał teren pod zbiornikami). W ocenie organu wymienione obowiązki zostały ustanowione z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W § 14 ust.2 zd. drugie regulaminu nałożono obowiązek zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do opróżniania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni, mimo że taki obowiązek wynika wprost z ustawy – art. 6 ust.1 u.c.p.g. W § 14 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nałożono obowiązek przechowywania dowodów uiszczenia opłat za odbiór odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych. Nie może stanowić takiego upoważnienia brzmienie art. 6 ust.1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym zawarcia na odbieranie nieczystości oraz okazywania wraz z dowodami uiszczenia opłat. W § 17 (pierwszy akapit) wskazano na odpowiedzialność osób utrzymujących zwierzęta domowe za ich zachowanie, co jest uregulowane w art. 431 k.c. W § 17 ust.2 pkt 2 regulaminu została uregulowana sytuacja kiedy dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy w sytuacji gdy ta materia została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt. W § 17 ust.5 pkt 1 regulaminu ustanowiono zakaz pozostawiania psa bez dozoru, jeżeli nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym. Art. 4 ust.2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie określonych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. W § 17 (ust.1-5) regulaminu określono zasady postepowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy. Kwestia ta powinna być uregulowana w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a zapisy regulaminu są zbędne i nastąpiły z przekroczeniem delegacji ustawowej. W zapisach § 18 ust.2 ust.3 pkt 3, 6 -7 regulaminu ustalono zasady utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, nałożono obowiązek niedopuszczenia do powstawania uciążliwości (hałas, odór) oraz ustalono zasady składowania obornika i hodowli pszczół. Kwestie powyżej wskazane są regulowane przepisami ustaw – kodeks cywilny, kodeks wykroczeń z przekroczeniem upoważnień ustawowych. W § 19 ust.1 regulaminu przekroczono upoważnienie delegacji ustawowej nakładając obowiązek stałego tępienia szczurów w obrębie swojej nieruchomości, a w § 20 ust.2 wskazano tryb postępowania w sytuacji nie przestrzegania zapisów regulaminu. Jest to powtórzenie zapisów art. 10 ust.2a i 3 u.c.p.g. Przyjęty regulamin w stopniu istotnym narusza prawo przekraczając delegację ustawową z art. 4 ust.2 u.c.p.g. poprzez – określenie w ust.5 rozdziału ,,konsekwencje niezrealizowania obowiązków’’ obowiązku przechowywania w okresie 2 lat dowodów uiszczenia opłat za odbiór odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych. - określenie w ust.6 i 7 rozdziału regulaminu ,,konsekwencje niezrealizowania obowiązków’’ zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usunięcia w terminie dwóch tygodni od momentu stwierdzenia faktu nieszczelności. Określenie w § 10 regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady wyszczególnionych w nim odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie w całości. Organ odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, do zakwestionowanych zapisów regulaminu wskazywał, iż zasadniczo nie odnoszą się do treści wskazanych poszczególnych postanowień przedmiotowego regulaminu. W dalszej części organ wskazywał jaki cel przyświecał takiej, a nie innej treści zapisów regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się ze skarżącym, iż obowiązki nałożone w § 3 ust.2, § 4 ust.1 pkt 3, ust.2 pkt 2, § 9 ust. 1 -3,§ 10, ust.5 - 7 rozdziału zatytułowanego ,,konsekwencje niezrealizowania obowiązków‘’ zostały nałożone z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust.2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości mycia tylko określonych części pojazdów poza myjniami, czy też drobnych napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi. Faktycznie część obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 11, § 14, §17,§ 18, § 19, § 20 regulaminu jest regulowana przepisami innych aktów prawnych (ustawa kodeks cywilny, ustawa o ochronie zwierząt, ustawa o utrzymaniu czystości). Uregulowanie przepisami prawa miejscowego kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak i może prowadzić do ograniczenia praw. W § 3 ust. 1, § 11 ust.1, § 20 ust.2 regulaminu doszło do powtórzenia zapisów u.c.p.g. co pozostaje w sprzeczności z zasadami rozporządzenia. W ocenie Sądu stanowisko organu w żadnym stopniu nie podważa podniesionych zarzutów przez skarżącego. Regulacja regulaminu winna być precyzyjna i przedmiotem regulacji winny być tylko kwestie przekazane do kompetencji samorządu. Zapisy regulaminu winny zostać sformułowane tak, aby odpowiadały zasadom techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...] narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że ,,okrojony‘’ z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego były niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.