VIII SAB/Wa 10/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w [...] do załatwienia wniosku Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się wyroku; 2. stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego w [...] dopuścił się bezczynności w odniesieniu do załatwienia przedmiotowego wniosku Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury w [...] o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w [...] na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ [...] Pracowników Sądownictwa i Prokuratury w [...] (dalej: "strona", "skarżąca") pismem z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] wystąpiła m.in. do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o przekazanie, w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p.") oraz przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.; dalej: "u.z.z."), zanonimizowanej informacji odnośnie kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu na dzień 31 grudnia 2019 r. w formie tabelarycznej, w zakresie: 1. wszystkich pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo) 2. w grupie zawodowej urzędników sądowych: wszystkich pracowników w tej grupie, z podziałem na poszczególne stanowiska (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego) z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo), c) zaznaczenie czy dana osoba pełni funkcje w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym Sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby wpisanie urzędnik 1, urzędnik 2 itd. 3. w grupie zawodowej innych pracowników obsługi: wszystkich pracowników w tej grupie, z wyszczególnieniem stanowisk sekretarza/sekretarki oraz kierowcy, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo) 4. w grupie zawodowej asystentów sędziego, wszystkich pracowników w tej grupie z podziałem na stanowiska asystenta sędziego i starszego asystenta sędziego, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze, b) dodatek stażowy (procentowo) 5. w grupie zawodowej specjalistów opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów (tylko sądy okręgowe): wszystkich pracowników w tej grupie, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze b) dodatek stażowy (procentowo) c) zaznaczenie czy dana osoba pełni funkcję. Dodatkowo strona wniosła o podanie stosowanych kryteriów różnicowania wynagrodzeń innych aniżeli wskazane powyżej. Pismem z [...] lutego 2020 r. (Nr [...]) Prezes Sądu Rejonowego w [...] poinformował stronę, że wniosek z [...] stycznia 2020 r. nie może zostać uwzględniony w zaproponowanej formie. Wyjaśnił, że kwestię pozyskiwania od pracodawcy przez związek zawodowy informacji reguluje art. 28 u.z.z., który jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wniosek strony należy rozpoznać w trybie ustawy o związkach zawodowych, a nie na podstawie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Organ zauważył, że art. 28 u.z.z. określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji związkom zawodowym, w stosunku do trybu przewidzianego w u.d.i.p. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 1 u.z.z. pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących zasad wynagradzania. Mowa zatem o informacjach o wszelkich świadczeniach o charakterze finansowym przysługującym osobom wykonującym pracę zarobkową, ale z zastrzeżeniem, że odnoszą się one wyłącznie do kwestii ogólnych. Żądane informacje w kwestii wynagrodzeń nie mogą dotyczyć statusu finansowego konkretnego pracownika. Zasady wynagrodzeń mają bowiem charakter ponadindywidualny. Organ wyjaśnił także, że w dalszym ciągu zachowuje swą aktualność orzeczenie Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 (OSNC 1994/1/2), zgodnie z którym związki zawodowe nie mają prawa do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Co więcej ujawnienie przez pracodawcę wysokości tego wynagrodzenia może być kwalifikowane jako ujawnienie danych osobowych oraz naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i art. 24 kc. Zatem dla wypełnienia ustawowych i statutowych zadań związku zawodowego wystarczające powinno być udostępnienie informacji w postaci danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników. W dalszej części pisma organ przedstawił stanowisko inspektora ochrony danych, który stwierdził, że udostępnienie żądanych danych bez zgody pracowników, w szczególności danych o jakich mowa we wniosku w pkt. 2c i 5c, stanowiłoby naruszenie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Stanowisko w tym zakresie szczegółowo wyjaśnił. Organ stwierdził, że żaden z pracowników Sądu Rejonowego w [...] nie jest członkiem skarżącej, a zatem przepis art. 28 u.z.z. w ogóle nie może znaleźć zastosowania. Pismem z 11 lutego 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do załatwienia wniosku z 22 stycznia 2020 r.; 2) zasądzenie od organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., że stwierdzenie organu zawarte w piśmie z 4 lutego 2020 r. o tym, że "wniosek nie może zostać uwzględniony w zaproponowanej formie" nie stanowi zgodnego z przepisami rozpoznania sprawy, nie wyrzeka bowiem o tym w jaki sposób wniosek został rozpoznany, ani jakie jest uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie spełnia wymogów dla decyzji, nie zawiera również przesłanek, które uzasadniałyby brak konieczności wydania decyzji. Zdaniem skarżącej, z treści pisma wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia nie rozpoznał szeregu kwestii związanych z żądaniem wniosku i przesłankami jak ma zostać rozpoznany ten wniosek. Skarżąca uznała zatem, że wniosek nie został rozpoznany, termin upłynął w dniu 4 lutego 2020 r., a organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r. III SAB/Gl 292/19 (LEX nr 2777621), który zapadł na kanwie stanu faktycznego analogicznego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważył, że w orzeczeniu tym organizacja związkowa domagała się od pracodawcy udzielenia informacji, o jakich mowa w art. 28 u.z.z., powołując się przy tym zarówno na przepisy u.d.i.p., jak i u.z.z. Pracodawca udzielił odpowiedzi w trybie art. 28 ust. 2 u.z.z., co w niniejszej sprawie także miało miejsce. Sąd uznał, że taki tryb był dopuszczalny wobec treści zapytania, które zakładało dualizm podstawy prawnej, a jednocześnie mieściło się w kategorii informacji z art. 28 u.z.z. W tej sytuacji skargę Sąd uznał za nieuzasadnioną. Organ wniósł o podzielenie powyższego poglądu wyrażonego w powołanym orzeczeniu i uznanie skargi za nieuzasadnioną. Nadto wskazał, że w powołanym orzeczeniu został także podzielony pogląd, że przewidziany w art. 28 u.z.z. tryb jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w u.d.i.p. Stanowi wobec niej lex specialis i nie podlega ocenie w ramach dostępu do informacji publicznej, co wyłącza kognicję sądu administracyjnego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność, czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednocześnie sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co też miało miejsce w niniejszym przypadku. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Prezes Sądu Rejonowego w [...] pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji dotyczących kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników tegoż Sądu na dzień 31 grudnia 2019 r. Należy zauważyć, że wnioskodawca w ww. wniosku w pierwszej kolejności odwołał się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w dalszej kolejności do przepisów ustawy o związkach zawodowych. Stąd też, zdaniem Sądu, należy uznać że skarżąca wprost określiła, że żądanie jej wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o wysokości pobieranych wynagrodzeń wraz z dodatkami w odniesieniu do wszystkich pracowników zatrudnionych w Sądzie Rejonowym w [...] zarówno celu odbycia stażu urzędniczego, jak i poszczególnych grup zawodowych urzędników sądowych w trybie przepisów u.d.i.p., a nie jak przyjął organ w trybie art. 28 u.z.z. Sąd zauważa, że nie jest okolicznością sporną w sprawie, że Prezes Sądu Rejonowego w [...] jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., Prezes Sądu - jako organ władzy publicznej - jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. Z powyższego nie wynika bowiem automatycznie, że Prezes Sądu jest zobowiązany do udostępnienia każdej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. Aby taki obowiązek powstał, należy w warunkach konkretnej sprawy ustalić, że żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę zajął stanowisko, że żądane przez skarżącą informacje w postaci udostępnienia informacji dotyczących kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu Rejonowego w [...] na dzień 31 grudnia 2019 r. w odniesieniu do poszczególnych grup zawodowych stanowią informację publiczną. Żądana w tym zakresie informacja, jako dotycząca ogólnie dysponowania przez Sąd Rejonowy w [...] majątkiem Skarbu Państwa mieści się bowiem w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 f u.d.i.p. Taką informację jest bowiem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników i w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatków środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącej, Prezes Sądu Rejonowego w [...] mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi np. na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ dopuścił się bezczynności w odniesieniu do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącej, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Z kolei stwierdzenia organu przedstawione w piśmie z 4 lutego 2020 r. nie stanowią, w ocenie Sądu, zgodnego z przepisami u.d.i.p. rozpoznania wniosku skarżącej z 22 stycznia 2020 r. Zachowanie podmiotu zobowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku , może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r. I OSK 1643/09 opubl. w CBOSA). Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał wskazanej powyżej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Z tych też przyczyn Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Prezes Sądu Rejonowego w [...] powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej w przedstawionym w nim zakresie przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez wydanie decyzji odmownej w przypadku gdy uzna, że żądane informacje wymagają ochrony ze względu na ustawowe przeszkody do ich udzielenia. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punktach 1 - 3 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł.