VIII SAB/Wa 10/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. postanowił: odrzucić skargę. Pismem z 31 stycznia 2022 r., M. S. (dalej: "skarżący", "strona", "zobowiązany") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako "Sąd") ze skargą na "przewlekłość w udzieleniu konkretnych informacji oraz niezbędnych lub naprawienie tworzonych absurdów", w związku z pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej także: "DIAS", "Dyrektor IAS") z dnia 11.01.2022 r. znak [...]. Z odpowiedzi na skargę oraz dołączonych akt egzekucyjnych wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R. (dalej: "NUS", "Naczelnik US") prowadzi do majątku skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego przez Pocztę Polską S.A. tytułu wykonawczego z 16 września 2021r. (nr [...]), obejmującego zaległości z tytułu nieuiszczonej opłaty abonamentowej za używanie odbiornika za okres od 01/2016r. do 05/2021r. W celu wyegzekwowania zaległości objętych wyżej wskazanym tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 21 września 2021r. (nr [...]), dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Ww. zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanemu 4 października 2021 r. Następnie, w związku z otrzymanym ww. zawiadomieniem z 21 września 2021r., pismem z 17 października 2021 r., skarżący wystąpił do NUS o wyjaśnienie powodów przemilczenia dużo ważniejszych kwestii jakie wskazywał oraz powodów przemilczenia wszystkiego co wiąże się z nadaniem numeru REGON i udzielenie dotyczących tych kwestii informacji. Naczelnik US, pismem z 18 listopada 2021r. (nr [...]), doręczonym 24 listopada 2021r., wyjaśnił skarżącemu czym jest REGON oraz przez jaki urząd i na jakich zasadach jest nadawany. W dniu 2 grudnia 2021r. do [...] Urzędu Skarbowego w R. wpłynęło pismo strony z 27 listopada 2021r., skierowane do DIAS, zatytułowane: "Ponaglenie dla udzielenia mi informacji jakich brakuje w piśmie [...] UNP [...] Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z 18.11.2021r. jakie otrzymałem 24.11.2021r. a o które wnosiłem pismem z 17.11.2021". Pismem z 9 grudnia 2021r. nr [...], doręczonym 14 grudnia 2021r., Naczelnik US uzupełnił udzieloną stronie pismem z 18 listopada 2021 r. odpowiedź na wystąpienie z 17 października 2021r. Następnie DIAS, po analizie treści wniesionego przez stronę pisma z 27 listopada 2021 r., pismem z 11 stycznia 2022r. (znak [...]) udzielił skarżącemu informacji w sprawie prowadzonego przez Naczelnika US postępowania egzekucyjnego oraz odniósł się do kierowanej przez skarżącego korespondencji. Ww. pismo strona otrzymała 25 stycznia 2022r. Powołanym na wstępie pismem z 31 stycznia 2022r. skarżący złożył skargę na przewlekłość w udzielaniu informacji przez DIAS, dotyczącej pisma z dnia 11 stycznia 2022 r., sporządzonego w odpowiedzi na pismo strony z 27 listopada 2021r. Odpowiadając na skargę, DIAS wystąpił o jej oddalenie. Przedstawił przy tym własne stanowisko w sprawie, zgodnie z którym skarga na przewlekłość w udzieleniu "konkretnych informacji" została wniesiona na pismo z 11 stycznia 2022r. (nr [...]), w którym DIAS udzielił stronie dodatkowych informacji w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz poinformował, że skierowane przez niego wystąpienie z 27 listopada 2021r. nie podlega rozpatrzeniu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości wnoszenia ponagleń na, zdaniem strony, niepełne ustosunkowanie się przez organ do treści złożonego pisma. Jednocześnie w ww. piśmie Dyrektor IAS wskazał, że Naczelnik US, pismem z 18 listopada 2021 r. nr [...], uzupełnionym pismem z 9 grudnia 2021r. nr [...], udzielił skarżącemu wyczerpujących informacji na jego wystąpienie z 17 października 2021r. Nadto, organ nadzoru odniósł się do pozostałych kwestii wskazanych przez stronę we wniesionym żądaniu. DIAS wskazał następnie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny. Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Zauważył, że w niniejszej sprawie pismo strony z 27 listopada 2021r. wpłynęło do Dyrektora IAS 13 grudnia 2021r., który następnie udzielił na nie odpowiedzi 11 stycznia 2022r. Powyższe oznacza, że sprawa została rozpatrzona w terminie ustawowym, tj. wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a. Nadto podkreślił, że żądanie strony zawarte w piśmie z 27 listopada 2021 r., jak i w wystąpieniu z 17 października 2021r., skierowanym do Naczelnika US, nie dotyczyło merytorycznych kwestii związanych z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym do majątku strony na podstawie tytułu wykonawczego z 16 września 2021r., pomimo wskazania w ich treści numeracji stosowanej w egzekucji. Zdaniem Dyrektora IAS, wystosowane jednak przez organy pierwszej i drugiej instancji pisma, stanowiły wyczerpującą odpowiedź na podnoszone przez stronę kwestie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Wskazać zatem na wstępie należy, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg - ogólnie ujmując - na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a.) oraz na stan faktyczny, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a.). W myśl bowiem art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 7 marca 2022r., sygn. akt II OPS 1/21 (treść dostępna w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://cbois.nsa.gov.pl; dalej: "uchwała") wskazał, iż przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a., determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Niedopuszczalność skargi, oceniana przez pryzmat przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, powoduje niedopuszczalność wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego skutkującego tym, że sprawa - objęta skargą - nie może zostać rozpoznana co do istoty, dlatego skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. NSA podniósł także, iż również w doktrynie zwrócono uwagę na okoliczność, że jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi (M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5). Badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Badaniu sądu podlega więc na wstępie istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Ustalenie natomiast przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd warunków formalnych dopuszczalności wniesienia skargi, tj. ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia - wymogu przewidzianego w art. 52 § 1, czy też w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z: 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 136/21, 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1751/19; 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1752/19; wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19). Celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Z tego powodu, kluczowym przepisem dla oceny zakresu ochrony możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest - omawiany powyżej - art. 3 p.p.s.a., określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak już była o tym mowa wyżej, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) oraz w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Podkreślenia również wymaga, że w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, w pierwszej kolejności, że bezsporna jest okoliczność, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R. prowadzi do majątku skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego przez Pocztę Polską S.A. tytułu wykonawczego z 16 września 2021r. (nr [...]), obejmującego zaległości z tytułu nieuiszczonej opłaty abonamentowej za używanie odbiornika za okres od 01/2016r. do 05/2021r. W celu wyegzekwowania tych zaległości objętych wyżej wskazanym tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny zawiadomieniem z 21 września 2021r. (nr [...]), dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Ww. zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone zobowiązanemu 4 października 2021 r. Skarżący, w odpowiedzi na doręczone zawiadomienie o zajęciu skierował do organu egzekucyjnego (Naczelnika US) pismo z 17 października 2021 r., w którym zwrócił się o wyjaśnienie okoliczności związanych z nadaniem numeru REGON. Organy w sprawie, tj. zarówno NUS, jak i organ nadzoru, którym jest DIAS udzieliły skarżącemu stosownych wyjaśnień w związku z jego wystąpieniami, w tym ostatecznie DIAS pismem z 11 stycznia 2022r. udzielił skarżącemu informacji w sprawie prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w związku z jego pismem z 27 listopada 2021r. oznaczonym jako ponaglenie. Sąd, dokonując analizy wskazanych wyżej ustaleń w sprawie w pełni aprobuje stanowisko DIAS, że żądanie strony zawarte w piśmie z 27 listopada 2021 r., jak i w wystąpieniu z 17 października 2021r. skierowanym do Naczelnika US, nie dotyczy merytorycznych kwestii związanych z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym do majątku strony na podstawie tytułu wykonawczego z 16 września 2021r. W związku z tymi wystąpieniami skarżącego organy nie były zobligowane były do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W konsekwencji w tych okolicznościach nie jest możliwe wniesienie skargi do sądu administracyjnego na wskazaną przez skarżącego przewlekłość. Jak bowiem wyżej wskazano, skarga na bezczynność organu jak również przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skargę należało zatem uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co skutkuje jej odrzuceniem. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w postanowieniu.