VIII SAB/Wa 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] czerwca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej, uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r. (przesłanym w postaci e-maila przy użyciu poczty elektronicznej) M. W. (dalej: "skarżący") na podstawie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił o udostępnienie (w formie elektronicznej na podany we wniosku adres e-mail) następującej informacji publicznej tj.: 1) listy osób zatrudnionych na stanowisku doradcy Prezydenta Miasta R. lub Kolegium, 2) oświadczeń majątkowych (złożonych do 30 dni od zatrudnienia) doradców wymienionych w liście z pkt 1. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: "organ", "Prezydent") na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") przy użyciu poczty elektronicznej przekazał skarżącemu informację kto jest zatrudniony na stanowisku doradcy Prezydenta Miasta R. oraz informację, że doradca Prezydenta złożył wymagane prawem oświadczenie majątkowe w ciągu 30 dni od zatrudnienia. Jednocześnie stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 zarządzenia nr 1846/2009 Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie zobowiązania niektórych pracowników Urzędu Miejskiego w R. do składania oświadczeń majątkowych Prezydentowi Miasta, oświadczenia majątkowe osób wymienionych w § 1 - w tym doradców - po wypełnieniu stanowią dokument opatrzony klauzulą "zastrzeżone" z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej ochrony i nie podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Prezydent wskazał także, iż oświadczenia osób wymienionych w tytule zarządzenia nie stanowią rodzaju informacji podlegających obowiązkowi udostępnienia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. nie są informacją publiczną. Pismem z 16 czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 3 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., informację udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zdaniem skarżącego, w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazano, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji osób pełniących funkcje publiczne, w czym z pewnością mieści się wysokość zarobków. Powołując się na stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2013 r. II SA/Wa 1302/13 oraz w wyroku WSA w Opolu z 29 kwietnia 2014 r. II SAB/Op 18/14 wskazał, iż co prawda pracownicy samorządowi nie stanowią członków korpusu Służby Cywilnej, ale zasady dotyczące jawności warunków powierzenia i wykonywania funkcji są identyczne. Skarżący zwrócił także uwagę na dotyczący tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/15. Następnie przytoczył treść art. 115 § 19 kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z kolei zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest: osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką osobą. Konkludując skarżący wskazał na błędy organu w konstrukcji pisma udzielonego w odpowiedzi na jego wniosek. Zdaniem skarżącego, ograniczając prawo do uzyskania informacji publicznej organ powinien wydać decyzję administracyjną, która zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji mimo, że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej, gdyż skarżący otrzymał wnioskowane dane, które stanowią informację publiczną. Wyrokiem z 9 marca 2016 r., w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 150/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W.. Sąd rozpoznający skargę stanął na stanowisku, iż sprawa ujawnienia oświadczeń majątkowych doradców Prezydenta nie dotyczy informacji publicznej, a zatem nie ma podstaw do rozpatrywania bezczynności organu w zakresie udostepnienia informacji publicznej, gdyż tego typu sprawa nie może być załatwiona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oświadczenia majątkowe doradców jak podał sąd stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) w związku z art. 32 i art. 33 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202) w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że osoba która je złożyła wyrazi pisemną zgodę na ich ujawnienie. Wobec skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z 16 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1366/16, Naczelny Sąd Administracyjny: uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA uznał zasadność skargi kasacyjnej i stwierdził, iż sąd I instancji nieprawidłowo zakwalifikował żądane przez wnioskodawcę informacje, tj. oświadczenia majątkowe doradców Prezydenta R. jako niemające charakteru informacji publicznej. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna, co do zasady, dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji o określonej treści. Obowiązek uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1366/16. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w sytuacji braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu lub czynności, tzn. czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, a także zbadać, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej Sąd zważył, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim wskazana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 definiuje pojęcie informacji publicznej jako "każdą informację o sprawach publicznych". Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Natomiast art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie było bezsporne, że Prezydent Miasta R., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną natomiast pozostawało czy żądane przez skarżącego informacje stanowiły informację publiczną. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, a także z dnia 25 marca 2005 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). NSA w niniejszej sprawie przesądził, że uprzednio WSA w Warszawie (w sprawie VIII SA/Wa 150/12) nieprawidłowo zakwalifikował żądane przez wnioskodawcę informacje tj. oświadczenia majątkowe doradców Prezydenta R. jako niemające charakteru informacji publicznej. Sąd (NSA) stwierdził, że nie ma znaczenia, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie rozpatrywania wniosku M. W. umożliwiały zobowiązywanie wspomnianych doradców do składania oświadczeń o stanie majątkowym. Skoro oświadczenia takie zostały złożone i są w dyspozycji organu to niewątpliwie należały do kategorii informacji publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego (zob. L. Lipiec - Warzecha, Komentarz do art. 34 ustawy o finansach publicznych, LEX OMEGA, wyd. 2011.02.15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 29/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1493295). Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Przepis powyższy nie może być interpretowany jako zwalniający określone w nim kategorie informacji z przymiotu informacji publicznej. Przepis ten jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdy organ - po wyważeniu kolidujących ze sobą praw podmiotowych, jakimi są prawo do informacji publicznej wnioskodawcy i prawo do prywatności (ochrony danych osobowych) doradców Prezydenta R. - uznałby priorytet prawa do prywatności. W niniejszej sprawie NSA wyraźnie stwierdził, ze organ pozostawał w bezczynności, której uprzednio WSA w Warszawie nie dostrzegł, polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji, ani na niewydaniu decyzji odmownej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prezydent Miasta R. w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję Nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z wniosku złożonego przez M. W. z [...] czerwca 2015 r. w części dotyczącej udostępnienia oświadczeń majątkowych (złożonych do 30 dni od zatrudnienia) doradców Prezydenta Miasta (d: k-122 i następne akt). Wydając decyzję Prezydent Miasta R. przerwał stan bezczynności. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę okoliczności, iż organ w powołanym okresie co prawda nie wydał decyzji, ale jednocześnie przekazał swoje stanowisko skarżącemu, nadto w postawie organu nie można dopatrzeć się nasilenia złej woli w nieudzieleniu żądanej informacji, a tylko prezentowanie odmiennego stanowiska prawnego w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ nie udostępnił części żądanych przez skarżącego informacji, błędnie uznając, że w tym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trybie przepisów u.d.i.p. Niewłaściwe stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie świadczy - w ocenie Sądu - o złej woli podmiotu zobowiązanego w zakresie realizacji prawa do informacji publicznej, czy też o lekceważeniu przez ten podmiot przepisów prawa. Bezczynności Prezydenta Miasta R. nie można więc było przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, co Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2015 roku, ponieważ decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 roku organ rozpoznał wniosek wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.