VIII SAB/Wa 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] 1. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J.T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 29 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 6 lipca 2021 r.) J. T. i A. T. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) w rozpatrzeniu następujących zażaleń: 1) na postanowienie Wojewody M. (dalej: organ I instancji, Wojewoda) z 19 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wezwania J. T. na podstawie art. 141 i art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) do wydania 2 września 2019 r. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] P., gmina G., przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do decyzji Wojewody M. Nr [...] z 7 stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa południowego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła L. na Południowej Obwodnicy W. do obwodnicy G.. Odcinek C: od węzła "T. P." (bez węzła) od początku obwodnicy G. w ciągu istniejącej drogi ekspresowej [...]. Zadanie 3-Droga ekspresowa [...] od km 26+711,23 do km 28+760,71", pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego; 2) na postanowienie Wojewody z 22 kwietnia 2020 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 18 u.p.e.a. o uznaniu za bezzasadne zarzutów złożonych przez J. T. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiocie wydania ww. działki nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do wyżej opisanej decyzji; 3) na postanowienie Wojewody z 19 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wezwania A.T. na podstawie art. 141 i art. 143 u.p.e.a. do wydania 2 września 2019 r. ww. działki nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do wyżej opisanej decyzji; 4) na postanowienie Wojewody z 22 kwietnia 2020 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 18 u.p.e.a. o uznaniu za bezzasadne zarzutów złożonych przez A.T. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiocie wydania ww. działki nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do wyżej opisanej decyzji; 5) na postanowienie Wojewody z 19 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wezwania J.T. na podstawie art. 141 i art. 143 u.p.e.a. do wydania 2 września 2019 r. nieruchomości, oznaczonej jako działki o numerach: [...] oraz [...], położonych w obrębie [...] P., gmina G., przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do wyżej opisanej decyzji; 6) na postanowienie Wojewody z 22 kwietnia 2020 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 18 u.p.e.a. o uznaniu za bezzasadne zarzutów złożonych przez J.T. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiocie wydania nieruchomości składającej się z ww. działek, przeznaczonych pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do wyżej opisanej decyzji. W skardze podniesiono, że do Ministra w okresie od czerwca/lipca 2019 r. do 22 kwietnia 2020 r. wpłynęło 6 zażaleń na działania Wojewody uznające za bezzasadne zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia oraz wydania nieruchomości w związku z wyżej opisaną inwestycją. Organ odwoławczy kilkakrotnie wysyłał pisma o przedłużeniu terminów do załatwienia zażaleń z uwagi na konieczność sporządzenia analiz prawnych. Ponieważ od 2 lat Minister w ten sposób argumentuje, a żadna analiza do akt nie wpłynęła, skarżący przed złożeniem przedmiotowej skargi wnieśli 29 czerwca 2021 r. do organu odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie termin na załatwienie sprawy, jaki przewiduje art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: k.p.a.), został przekroczony o ponad rok, dlatego bezczynność Ministra należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. Od chwili wpływu zażaleń organ odwoławczy nie podejmował bowiem żadnych czynności zmierzających do ich rozpoznania, nie informował stron o przyczynach nierozpatrzenia zażaleń w terminie oraz nie wskazywał precyzyjnie terminu ich rozpatrzenia. Brak jest przy tym okoliczności do przyjęcia, że w sprawie występowały przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a., które usprawiedliwiałyby opieszałość Ministra. Takie postępowanie narusza również zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przy 3 pismach z 11 maja 2020 r. (wpływ do organu odwoławczego – 19 maja 2020 r.) Wojewoda przekazał 3 zażalenia z 4 maja 2020 r. na postanowienia wydane 22 kwietnia 2020 r. Jednocześnie w przekazanych przy ww. pismach aktach spraw znajdowały się 3 zażalenia z 28 sierpnia 2019 r. na postanowienia wydane 19 sierpnia 2019 r., które nie zostały przekazane do Ministra odrębnymi pismami. A zatem wszystkie 6 zażaleń wpłynęło do organu II instancji w dacie 19 maja 2020 r. Minister wskazał, że termin załatwienia ww. zażaleń był pięciokrotnie przedłużany pismami z: 25 czerwca 2020 r., 2 września 2020 r., 27 listopada 2020 r., 15 lutego 2021 r. i 11 maja 2021 r., odpowiednio do: 31 sierpnia 2020 r., 30 listopada 2020 r., 15 lutego 2021 r., 17 maja 2021 r. i 13 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy każdorazowo pouczał strony o przysługującym im prawie do złożenia ponaglenia, z którego to skarżący skorzystali dopiero 29 czerwca 2021 r., po czym podjęto niezwłoczne działania w kierunku wydania 9 lipca 2021 r. postanowień kończących postępowania prowadzone z przedmiotowych zażaleń. Minister podniósł, że przedmiotowe zażalenia, w jego ocenie, w porównaniu z merytorycznymi postępowaniami odwoławczymi, nie należą do spraw o dużym stopniu priorytetowości, co wpłynęło na brak podjęcia natychmiastowych działań, mających na celu ich zakończenie. Jednocześnie wskazał na braki kadrowe w organie odwoławczym oraz sytuację epidemiologiczną jako czynniki mające wpływ na opóźnienie w rozpoznaniu ww. zażaleń. Po wpływie skargi do Sądu żądania stwierdzenia bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu poszczególnych zażaleń zostały zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami. Przedmiotowa sprawa o sygnaturze VIII SAB/Wa 32/21 dotyczy bezczynności Ministra w rozpoznaniu zażalenia J.T. na postanowienie Wojewody z 22 kwietnia 2020 r., znak: [...]. Postanowieniem z 13 września 2021 r. w sprawie VIII SAB/Wa 32/21 Sąd odrzucił skargę A.T. z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia, bowiem właścicielem działek o numerach: [...] oraz [...] jest wyłącznie J. T.. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r. w sprawie I OSK 133/22 oddalił skargi kasacyjne skarżących wniesione od postanowienia z 13 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., ponieważ skarżący 29 czerwca 2021 r. wnieśli ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a cytowanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. zawiera definicje legalne spornych dotychczas w piśmiennictwie i orzecznictwie określeń: bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (ar. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, publ. LEX nr 2036047). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Mając na uwadze treść art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Minister dopuścił się naruszenia, które polegało na bezczynności w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Zażalenie J.T. na postanowienie Wojewody z 22 kwietnia 2020 r. znak: [...] wpłynęło do organu II instancji 19 maja 2020 r., a załatwione zostało 9 lipca 2021 r., tj. po ponad 13 miesiącach (zamiast w ciągu miesiąca od ustania zawieszenia terminów związanego z epidemią COVID-19, tj. od 25 maja 2020 r.). Od dnia przekazania akt sprawy do dnia wydania postanowienia organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności procesowych, ograniczając się jedynie do pięciokrotnego przedłużenia terminu rozpoznania zażalenia. Wprawdzie Minister każdorazowo podawał przyczyny owego przedłużenia (konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), jednak, zdaniem Sądu, te zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nie wskazywały rzeczywistej potrzeby wydłużenia czasu rozpoznania zażalenia o ponad rok. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę pośrednio przyznał, że przedmiotowa sprawa nie zalicza się do skomplikowanych, tym samym trudno zrozumieć, czemu miało służyć pięciokrotne przedłużanie terminu rozpoznania zażalenia. Skoro więc postępowanie odwoławcze trwało ponad 13 miesięcy, zamiast miesiąc, to zasadne było stwierdzenie w punkcie 1 wyroku, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia od postanowienia organu I instancji z 22 kwietnia 2020 r. znak: [...], ponieważ nie rozpoznał go w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i nie dotrzymał kolejnych terminów wyznaczonych na rozpoznanie sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a., podając nierzeczywiste przyczyny zaistniałej zwłoki. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt Il OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt Il OSK 381/18, wszystkie publ. CBOSA). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1831/17, publ. CBOSA), zaś uchybienie terminu musi być widziane jako niezwykłe i znaczące. W ocenie Sądu bezczynność, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, miała charakter rażącego naruszenia prawa (punkt 2 wyroku). Jak już wyżej wspomniano, organ odwoławczy wielokrotnie przedłużał terminy rozpoznania zażalenia, których nie dotrzymywał, powołując się na konieczność szczegółowej analizy prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdy tymczasem w odpowiedzi na skargę zaprezentował stanowisko, że na brak podjęcia natychmiastowych działań mających na celu rozpoznanie zażalenia wpłynęła ocena, że sprawa nie należy do priorytetowych. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że przy wyznaczaniu terminu rozpatrzenia zażalenia istotne było również samo zainteresowanie skarżących terminowością jego rozpoznania, którzy dopiero 29 czerwca 2021 r. wnieśli ponaglenie. Z tych wyjaśnień można wyciągnąć wniosek, że Minister czekał na ponaglenie, które – w jego ocenie - ma za zadanie zdyscyplinować organ, aby niezwłocznie rozpoznać środek zaskarżenia (odpowiedź na skargę strona 4). W istocie zażalenie zostało rozpoznane po 10 dniach od daty wniesienia ponaglenia, jednak takie podejście do przepisów art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 12 k.p.a. świadczy o rażącym charakterze bezczynności Ministra w rozpoznaniu zażalenia. Oceny Sądu co do charakteru bezczynności nie zmieniają inne przyczyny zwłoki podane przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, tj. znaczna ilość prowadzonych postępowań, ich obszerność i stopień skomplikowania, braki kadrowe oraz sytuacja epidemiologiczna. W tym zakresie Minister jest świadomy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które szeroko zacytował w odpowiedzi na skargę, iż "natłok" wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwienia ich na bieżąco nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy, a trudności o charakterze organizacyjnym nie mogą stanowić obiektywnej przeszkody uzasadniającej przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Ponadto należy zauważyć, że zażalenie od postanowienia organu I instancji zostało przez organ odwoławczy załatwione po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Czyni to bezprzedmiotowym orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z obecnymi poglądami judykatury nie ma jednak potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym czasie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. Kompetencją adekwatną do takiego stanu rzeczy jest wyłącznie stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w myśl art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 oraz z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2242/16, oba publ. CBOSA). Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., wliczając do nich kwotę wpisu sądowego od skargi (100 zł).