I OSK 1831/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 212/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] na rzecz Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt II. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] do udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, która jest częścią projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację [...], dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Strona skarżąca podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ w ogóle nie odpowiedział na żadne z wniesionych przeze Fundację pism. Podmiot zobowiązany nie wykonał więc żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Dalej Sąd podał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła informację publiczną, a także, że Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wynika to z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.). Następnie Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2) Wobec powyższego w ocenie Sądu, koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] miała miejsce. We wniosku z dnia 14 lipca 2016 r. strona skarżąca domagała się udzielenia informacji w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, która jest częścią projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację [...], dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Zdaniem Sądu, od dnia otrzymania wniosku tj. od dnia 23 sierpnia 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Skoro informacje w zakresie wypełnienia załączonej ankiety stanowią informację publiczną, to niewątpliwie stanowi naruszenie prawa brak realizacji wniosku strony skarżącej. Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że ponieważ organ nie posiada żądanych od niego danych to nie miał obowiązku odpowiadać na wniosek strony skarżącej. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Organ podniósł tymczasem, że w dniu 30 czerwca 2015 r. Oddział Ginekologiczno-Położniczy działający w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] został zlikwidowany, a od dnia 1 lipca 2015 r. jego prowadzenie przejęło Centrum Zdrowia [...] Sp. z o.o. Dotyczy to także Oddziału Neonatologicznego oraz Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej. Zespół Opieki Zdrowotnej w [...] w dniu otrzymania od strony skarżącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania ankiety stanowiącej część projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" nie posiadał Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, Oddziału Neonatologicznego, Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej oraz nie posiadał żądanych informacji. Jednakże zdaniem Sądu I instancji, stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy, organ zobowiązany był do poinformowania o tym fakcie na piśmie wnioskodawcę, wobec braku jakiejkolwiek reakcji uznać należy, że pozostawał on w bezczynności. Następnie Sąd podkreślił, iż w dacie orzekania nie występuje bezczynność organu, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że organ nie dysponuje żądaną informacją, nadto poprzez doręczenie odpowiedzi na skargę wnioskodawca powziął wiadomość o tym fakcie. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...], zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 149 § 1a P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez pominiecie tego przepisu prowadzące do braku rozważenia, iż w przypadku w jakim podmiot zobowiązany do odpowiedzi na wniosek, mimo trzykrotnego wysłania tego samego wniosku nie reaguje; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu konieczności odniesienia się do kwestii wynikającej z art. 149 § 1a P.p.s.a., co stanowi nieodłączny element uzasadnienia wyroku. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc zatem do omówienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., należy podkreślić, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko doktryny). W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.). Sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym również prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Reasumując tę cześć rozważań, w zakresie oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, podzielić należy pogląd Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzania rażącego naruszenia prawa po stronie organu. Bezsporne w sprawie jest, iż organ nie odpowiedział na wniosek Fundacji. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zauważyć bowiem należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż w dniu 30 czerwca 2015 r. Oddział Ginekologiczno-Położniczy działający w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] został zlikwidowany. Dotyczy to także Oddziału Neonatologicznego oraz Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej. Zespół Opieki Zdrowotnej w [...] w dniu otrzymania od stronę skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania ankiety stanowiącej część projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" nie posiadał Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, Oddziału Neonatologicznego, Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej oraz nie posiadał żądanych informacji. Biorąc pod uwagę powody, przez które nie udzielono Fundacji odpowiedzi, można uznać, że stwierdzona w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji bezczynność organu administracji nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa W konsekwencji, nietrafny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Regulacja z art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do kwestii rażącego naruszenia prawa i wyjaśnił, dlaczego uznał, iż bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z jego rażącym naruszeniem. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 poprzez brak zastosowania (pominięcie) tego przepisu. Skoro bowiem stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa – i skarga w tym zakresie nie została uwzględniona, czego prawidłowości skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował – to tym bardziej nie było zasadne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Trzeba również mieć na uwadze, że zastosowanie tych środków ma charakter fakultatywny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku