VIII SAB/Wa 33/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] w W. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Izby Celnej w W. do rozpoznania wniosku Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] w W. z dnia [...] stycznia 2012 r., w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W. na rzecz skarżącej Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] w W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "[...]" Pracowników Izby Celnej w W. (dalej: "skarżąca") pismem z [...] stycznia 2012 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w W. (dalej: "Dyrektor IC" lub "organ") z wnioskiem o przekazanie jej informacji publicznej dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom Izby Celnej w W., z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne w 2011 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Wystąpiła, aby informacja zawierała: imię i nazwisko funkcjonariusza, pracownika, komórkę organizacyjną, a także kwotę przyznanej nagrody z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne. We wniosku wskazano wzór zestawienia w formie tabelarycznej. Dodatkowo skarżąca wniosła o ujęcie w tej tabeli przypadków, gdy funkcjonariuszowi lub pracownikowi nie przyznano nagrody, z podaniem w pozycji "uwagi" przyczyny jej braku oraz wskazanie odpowiedniego "paragrafu" dotyczącego zasad podziału środków finansowych i przyznawania nagród za szczególne osiągnięcia w jednostkach Służby Celnej z dodatkowych funduszy nagród. Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniosła o przedstawienie zestawienia na arkuszu kalkulacyjnym exel (.xls) oraz przesłanie żądanej informacji na wskazane adresy poczty elektronicznej. 1.2. Odpowiadając na wniosek Dyrektor IC pismem z [...] lutego 2012 r. odmówił skarżącej udostępnienia informacji objętych jej wnioskiem z [...] stycznia 2012 r. Powołując się na przepisy u.d.i.p. i poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje nie zawierają się w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, że wynagrodzenia niektórych osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają ochronie ze względu na ochronę prywatności tych osób. Obowiązek ich ujawnienia wynika z ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.). Dyrektor IC uznał jednak, że pracownicy i kadra kierownicza organów celnych jest wyłączona z powołanej regulacji, gdyż w jego ocenie znajduje ona zastosowanie, m.in. do przedsiębiorstw państwowych, państwowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, państwowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem organów administracji publicznej. Nie dotyczy też podmiotów, których kierownicy podlegają przepisom ustawy z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 20, poz. 101 ze zm.). Dyrektor IC wskazał na stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, z którego wynika, że wynagrodzenie konkretnego pracownika jest jego dobrem osobistym prawnie chronionym. Nie podlega zatem ujawnieniu. Dlatego uznał, że dane objęte wnioskiem skarżącej stanowią dane osobowe, do których dostęp możliwy jest jedynie za zgodą osoby, której te dane dotyczą, bądź też gdy przepis szczególny upoważnia wprost określone podmioty do ich uzyskania. Dyrektor IC stwierdził w konsekwencji, że ograniczenie prawa do prywatności oraz ochrony danych osobowych nie znajduje zastosowania zarówno do kadry kierowniczej Izby Celnej w W., jak też pozostałych pracowników. Informacje objęte wnioskiem skarżącej nie podlegają udostępnieniu, gdyż wykracza to poza zakres dozwolony i nadmiernie ingeruje w prywatną sferę życia wskazanych osób. Dyrektor IC powołał wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r. (sygn. akt I PK 590/02), uchwałę SN z 16 lipca 1993 r. (sygn. akt I PZP 28/93), a także wyrok NSA z 6 maja 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 926/96). 2.1. Pismem z [...] maja 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w załatwieniu wniosku z [...] stycznia 2012 r. Dyrektorowi IC zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie w zw. z art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, o której mowa we wniosku z [...] stycznia 2012 r. (wskazała błędną datę pisma, winno być [...] stycznia 2012 r. – dopisek Sądu). Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że bezsporne jest, iż Dyrektor IC jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, odmawiając jej udostępnienia winien wydać decyzję administracyjną. Dyrektor IC takiej decyzji nie wydał, naruszając przepisy u.d.i.p. Czyli pozostaje w bezczynności, gdyż przez ponad trzy miesiące nie załatwił wniosku skarżącej, pomimo złożenia przez skarżącą kolejnego pisma. 2.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zauważył, że w uzasadnieniu skargi jej autor częściowo powołał argumentację i wniósł o uwzględnienie wniosku z [...] stycznia 2012 r., który nie stanowi przedmiotu rozpoznania w sprawie niniejszej. Pozostałe zarzuty skargi uznał za chybione. Stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z [...] lutego 2012 r. odpowiedział na wniosek skarżącej. Podtrzymał stanowisko, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p. Zdaniem Dyrektora IC, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisów tej ustawy. Organ nie ma obowiązku udostępnić informacji, która nie posiada waloru informacji publicznej. Z tej przyczyny zarzut naruszenia przepisów art. 16 u.d.i.p. uznał za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3.2. Na wstępie zważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, czy pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć informacje o nagrodach pieniężnych przyznanych pracownikom i funkcjonariuszom podlegającym pośrednio lub bezpośrednio Dyrektorowi IC. Zdaniem organu, tego rodzaju informacje nie należą do publicznych, podlegających przepisom u.d.i.p. Dyrektor IC nie odniósł się do pozostałej części wniosku skarżącej z [...] stycznia 2012 r. Zdaniem skarżącej, żądane informacje mają charakter publicznych. Dyrektor IC powinien zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie przepisów u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko Dyrektora IC wyrażone w odpowiedzi na skargę odnośnie sprzeczności występujących w petitum skargi i w jej uzasadnieniu. Okoliczność ta ma jednak drugorzędne znaczenie, gdyż w świetle argumentacji skarżącej uznać należy, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności w zakresie nierozpoznania przez Dyrektora IC wniosku skarżącej z [...] stycznia 2012 r. 4.1. Zdaniem Sądu, pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma szeroki charakter. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r.: II SA 181/02 i II SA 1956/02; wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. 4.2. Służba Celna jest jednostką budżetową wchodzącą w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy). Zdaniem Sądu, informacja o wydatkach Służby Celnej, w tym dotycząca wydatków na nagrody pieniężne udzielane funkcjonariuszom celnym za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej, w tym za wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy oraz doskonalenie kwalifikacji zawodowych (art. 141 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 142 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej), jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Dyrektor IC, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dlatego Sąd uznał, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2012 r. stanowią przynajmniej częściowo informację, o której mowa art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czyli Dyrektor IC winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić żądanych informacji w całości lub w części lub (i) wydać stosowną decyzję odmowną, bądź też umorzyć postępowanie w sprawie. Skoro tego nie uczynił, to zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za zasadne. 4.3. Działając na podstawie art. 134 § 2 u.p.p.s.a. Sąd zauważył, że Dyrektor IC nie przedstawił swojego stanowiska odnośnie drugiej części wniosku. Czyli również w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Odnośnie argumentacji Dyrektora IC związanej z poglądami prawnymi prezentowanymi w przywołanym przez organ orzecznictwie sądowym, zauważyć należy, że poglądy te zostały wyrażone na tle innego stanu prawnego (obowiązującego przed wejściem w życie u.d.i.p.) lub zostały wyrażone na tle innego stanu faktycznego, pomijającego specyfikę informacji na temat wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych. Sąd podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi informacje o nagrodach osób sprawujących funkcje publiczne należą do kategorii informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 19/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2012 r., IV SAB/Wr 55/12; oba wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: orzeczenia.nsa.gov.pl lub www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). 4.4. Reasumując, zdaniem Sądu wniosek skarżącej z [...] stycznia 2012 r. dotyczył przynajmniej częściowo informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Skoro Dyrektor IC nie udostępnił żądanych informacji i nie wydał stosownej decyzji w trybie przepisów art. 116 u.d.i.p., to znaczy, że pozostaje w bezczynności. Czyli zarzut skargi w tym zakresie okazał się zasadny. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż organ wyraził swoje stanowisko w piśmie z [...] lutego 2012 r. Bezczynność Dyrektora IC wynika przy tym z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia informacji publicznej. Sąd nie dopatrzył się wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny (skarżąca nie składała wniosku w tym zakresie). 5. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Ponieważ nie zostały one uzasadnione, to Sąd, mając na względzie powyższe rozważania, postanowił odstąpić od szczegółowego odnoszenia się do wskazanych w skardze przepisów. Zauważyć jedynie należy, że tylko w nieznacznej części dotyczą one bezczynności Dyrektora IC (zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 16 u.d.i.p.). Autor skargi nie przedstawił zaś swoich rozważań na temat różnic na tle przepisów u.d.i.p. pomiędzy pracownikami i funkcjonariuszami podległymi Dyrektorowi IC. Nie wyjaśnił, na jakiej podstawie domaga się informacji o zdarzeniach, które nie wystąpiły. 6. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor IC obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać wniosek skarżącej z [...] stycznia 2012 r. w trybie przepisów u.d.i.p. Czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej informacji o przyznanych nagrodach w całości lub w części, bądź też wydać stosowną decyzję w trybie przepisów art. 16 u.d.i.p. Obowiązany będzie przy tym odnieść się należycie do drugiej części wniosku, dotyczącej nagród, które nie zostały przyznane. Dodać warto, że propozycje skarżącej dotyczące sposobu udzielenia informacji publicznej mają w znacznej części charakter przykładowy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.