VIII SAB/Wa 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. K. K. zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Do jakich odrębnych przepisów odwołuje się/odsyła treść art. 43 ust. 1 pkt 29a ustawy o podatku od towarów i usług ?". Minister Finansów pismem z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował K. K. (dalej "skarżąca"), iż informacje o udzielenie których zwróciła się, musiałyby być dopiero wytworzone i załatwienie przedmiotowego wniosku nie jest możliwe w oparciu o uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Finansów wskazał jednocześnie, co stanowi informacje publiczną w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ww. piśmie podał, że z treści wniosku wynika, iż dotyczy on dokonania interpretacji przepisów prawa podatkowego. Zgodnie zaś z art. 14b § 1 ww. ustawy minister właściwy do spraw finansów publicznych, na pisemny wniosek zainteresowanego wydaje, w jego indywidualnej sprawie, pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego (interpretację indywidualną). Wniosek o interpretację indywidualną może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 14b § 2). Dalej wskazał jeszcze, że zasady udzielania interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach określają przepisy art. 14b – 14p ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, zaś wniosek wymaga określonej formy, o której mowa w art. 14b § 7 ww. ustawy oraz przedstawienia przez wnioskodawcę wyczerpującego stanu faktycznego sprawy, jak również przedstawienia własnego stanowiska w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego (§ 3 tego art.). Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca nie podzielając stanowiska Ministra Finansów podała, że nie jest podatniczką, ani płatniczką podatku VAT, nie prowadzi działalności do której ma zastosowanie przepis, o który pyta, a także nie zamierza prowadzić w przyszłości takiej działalności i nie ma możliwości zwrócenia się do Izby Skarbowej z takim wnioskiem. Zatem ponownie wniosła o udostepnienie listy przepisów, do których odsyła art. 43 ust. 1 pkt 29a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm.). Minister Finansów w odpowiedzi na powyższe pismo podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie braku możliwości zastosowania względem żądania skarżącej, regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazując, że nie stanowi informacji publicznej żądanie dokonania przez organ wykładni prawa, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt : III SAB/Rz 50/10. Skarżąca K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, poprzez naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie żądanej informacji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania wynikający z korespondencji z Ministrem Finansów, a następnie powołała się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08, przytaczając iż: "powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie – urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym". Podała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Wyprowadzona norma z art. 61 Konstytucji RP, gwarantuje możliwość żądania udostępnienia informacji publicznej, z którym to żądaniem skorelowany jest obowiązek udostępnienia każdej informacji związanej z działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do których nie zachodzą przesłanki negatywnie wskazane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Konstruując bowiem przepis art. 43 ust. 1 pkt 29a ustawy o podatkach od towarów i usług, ustawodawca – jak wskazała skarżąca – musiał posiadać wiedzę o zbiorze do którego odnosi się powołany przepis, a Minister, który wykonuje przepisy ustawy musi w toku tych działań opierać się na konkretnych normach prawnych. W konkluzji, skarżąca jeszcze raz potwierdza, że żąda wyjaśnienia pojęć użytych w ustawie, gdyż treść jej wniosku dotyczy informacji o działalności organu i ogólnej polityce w zakresie podatku VAT. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prawną zawartą w pismach skierowanych do skarżącej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnił, że skarżąca konsekwentnie wnosiła o dokonanie wykładni pojęcia "odrębnych przepisów" zastosowanego przez ustawodawcę w konstrukcji art. 43 ust. 1 pkt 29a ustawy o VAT. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. wskazała, że wyjaśnienie pojęcia "odrębnych przepisów" pozwoli ustalić zbiór przepisów, do których odsyła przedmiotowa regulacja ustawy o VAT. W tej sytuacji organ stoi na stanowisku, iż taką informacją nie jest żądanie dokonania przez organ wykładni prawa. Na poparcie swojego stanowiska Minister Finansów powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność organu Ministra Finansów w zakresie nieudzielenia informacji publicznej na pytanie dotyczące wskazania: "Do jakich odrębnych przepisów odwołuje się/odsyła treść art. 43 ust. 1 pkt 29a ustawy o podatku od towarów i usług ?". Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy jej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie mniej poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna", należy posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego, zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W kontekście powyższego należy przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacje o obowiązującym prawie są informacjami publicznymi, gdyż stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej. Odpowiadają więc zakresowi przedmiotowemu tych informacji wskazanemu w art. 61 Konstytucji, czy też używając terminologii z art. 1 ust. 1 ustawy, są informacjami o sprawach publicznych. Nie stanowi natomiast tego typu informacji polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 LEX 167166 czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r. II SAB/Kr 7/08 LEX 516022). Informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje. Nie można wykorzystywać ustawy do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, z uwagi na jej przedmiot – żądanie informacji o zastosowanych przepisach prawa w danej sprawie - nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem do takiej informacji nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż na podstawie art. 1 ust. 2, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Nadto sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Dla Sądu orzekającego w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarżącej chodzi o wykładnię przepisów ustawy o podatku od towarów i usług w zakresie wskazanego przez nią przepisu tj. art. 43 ust. 1 pkt 29a. Informacja o obowiązującym prawie jest informacją publiczną, ale taką informacją nie jest żądanie dokonania przez organ wykładni prawa. Nie można więc od organu domagać się czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień, czy obowiązków wynikających z ustawy. Zatem organ prawidłowo poinformował zainteresowaną, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wskazując jednocześnie, iż do żądanej informacji istnieje odmienny tryb dostępu. Fakt udzielenia przez organ takiej informacji przeczy twierdzeniu skarżącej o pozostawaniu Ministra Finansów w bezczynności, zarówno w rozumieniu bezczynności co do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w ogólnym rozumieniu bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej (Kpa). Zasadnie Minister Finansów przyjął, że żądanie dotyczące stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej nie stanowi żądania udostepnienia informacji publicznej. Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną i na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.