VIII SAB/Wa 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w zakresie zmian w ewidencji gruntów 1) zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpoznania wniosku M. B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3) zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i na bezczynność Starosty G. w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany użytków na działce nr ew. [...] położonej w obrębie P. gmina G. wprowadzonej na podstawie klasyfikacji gleboznawczej gruntów przeprowadzonej jako etap kompleksowej modernizacji gruntów i budynków dla ww. obrębu. Skarga została złożona w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwzględnił zażalenie M. B. z dnia [...] marca 2013 r. na bezczynność Starosty G. i uchlanie się od wydania decyzji w sprawie zmiany w klasyfikacji jej gruntu. Ww. organ w cytowanym postanowieniu stwierdził, że Starosta G. jako właściwy w sprawie organ, stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania dotyczącego właściwego rozstrzygnięcia wniosku M. B. w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji jej gruntów i wydania stosownej decyzji. Mając na względzie skomplikowany charakter sprawy, uwzględniając zażalenie na bezczynność organu – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyznaczył Staroście G. jako ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2013 r. W skardze do tutejszego Sądu złożonej w dniu [...] lipca 2013 r. M. B. (dalej określana także jako "skarżąca") podniosła, że od 1995 r. użytkuje gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha na działce o nr ew. [...] w gm. G., dla którego gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest określona w ewidencji gruntów obrębu P. Wymieniona w dniu [...] listopada 2009 r. dowiedziała się o zmianie klasyfikacji swoich gruntów przez zawiadomienie z Urzędu Miasta i Gminy G. dotyczącego wysokości zobowiązania podatkowego od nieruchomości. Nie wyraziła zgody na dokonane zmiany, jako niezgodne z istniejącym stanem faktycznym i prawnym, poczynione bez stosownych badań klasyfikacyjnych oraz bez jej wiedzy i udziału jako właścicielki gruntów. Licznymi pismami, których daty przytoczyła w treści skargi, zwracała się do Starosty G. o wycofanie wprowadzonych zmian, z uwagi na brak faktycznych badań i działań na gruncie. Starosta, w odpowiedzi na powyższe pisma, stwierdzał zgodność zapisów z sytuacją terenową i obowiązującymi przepisami. Skarżąca podniosła, że za powyższymi pismami Starosty nie szły żadne konkretne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzonych zmian w operacie ewidencji gruntów działki nr [...]. Ponadto skarżąca wskazała, że przez okres 3 lat wymieniała ze Starostwem Powiatowym w G. korespondencję, które to działania nie przyniosły żadnego efektu. Jednocześnie ww. podniosła, że termin wyznaczony w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego upłynął, a Starosta G. nie wydał w sprawie stosownej decyzji, co stanowi zawinioną bezczynność tegoż organu. W odpowiedzi na skargę, przesyłając dokumentację sprawy Starosta G. nie zajął stanowiska co do jej zasadności. Przyznał, że termin na załatwienie sprawy wyznaczony postanowieniem [...]WINGiK nie został dotrzymany z uwagi na generalny remont siedziby wydziału geodezji, kartografii , katastru i nieruchomości. Jednocześnie zasygnalizował, że Starostwo Powiatowe w G. zleciło w dniu [...] czerwca 2013 r. wykonanie ponownej klasyfikacji gleboznawczej gruntów skarżącej wyznaczonemu klasyfikatorowi, jednak skarżąca nie wyraziła zgody w wyznaczonym terminie na czynności na gruncie. Bez dokonania stosownych czynności na gruncie organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia i żądania skargi, jednocześnie stwierdziła, że czynności na gruncie nie doszły do skutku z uwagi na nieobecność klasyfikatora w wyznaczonym terminie (obecny był jedynie pracownik oddziału geodezji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty G. w przedmiocie wydania decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Oprócz pozostawania w bezczynności, organ może również prowadzić postępowanie przewlekle, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Ponadto przyjmuje się, że dopuszczalne jest objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być jedna decyzja postanowienie lub akt (wyrok NSA z 05.06.2012 r. II OSK 709/12 cbois). W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skierowanym do Starosty G., wniosła o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie nieuprawnionej zmiany klasyfikacji jej gruntów. Wskazała, że na terenie jej gospodarstwa nie było żadnych badań, żadnej kontroli, a z mapy geodezyjnej "zniknął" nieużytek jakim jest zbiornik wodny o powierzchni [...] ha, który jest naturalnym wytworem geologicznym zasilanym swoim naturalnym źródłem, który pełni rolę retencji zbiornikowej dużej części gruntu skarżącej i drogi publicznej. Zaliczenie tegoż zbiornika retencyjnego do klasy III jest niezgodne z istniejącym na gruncie stanem faktycznym i niezgodne z prawem. Do daty rozpoznania sprawy Starosta G. nie doprowadził do właściwego rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku skarżącej. W tym miejscu należy odwołać się do treści art. 7d pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t Dz. U. nr 193/2010 poz. 1287, dalej określana jako "p.g.k."), które regulują, że do zadań właściwego miejscowo starosty należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Aktem prawnym regulującym w sposób szczegółowy kwestie klasyfikacji gleboznawczej jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246, dalej określane jako "rozporządzenie g.k."). Stosowne do ww. przepisów dane w ewidencji gruntów i budynków mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych określonych w §10 i §11 rozporządzenia. W przypadku, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne lub na podstawie art. 22 ust. 3 p.g.k. kieruje do zgłaszających zmiany osób żądanie dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian, organ wyda decyzję odmowną (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 maja 2012 r., III SAB/Lu 3/12, LEX nr 1166273). W rozpoznawanej sprawie organ tj. Starosta G., pomimo pism formalnie deklarujących załatwienie sprawy według powyższego kanonu, nie doprowadził do takiego jej załatwienia. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, organ ani nie zanegował dotychczasowych dokumentów dotyczących danych ewidencyjnych gruntów skarżącej, ani nie przeprowadził z udziałem skarżącej, czynności które by weryfikowały te dane. Powyższe pozwala na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie, w kontekście ww. wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ nie przeprowadził i nie zakończył postępowania administracyjnego wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie. Jeżeli organ uzna, że nie ma podstawy do wydania decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z uwagi na załatwienie sprawy w ramach innej procedury, to winien zakończyć postępowanie w sprawie, wydaniem decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że wszczęcie i prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej wymaga jego zakończenia wydaniem decyzji co do istoty sprawy, a w razie braku podstaw do orzekania merytorycznego, wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania. Z powyższych względów zarzut bezczynności okazał się uzasadniony, bowiem organ niewątpliwie nie wydał decyzji w sprawie i dlatego też należało zobowiązać Starostę do merytorycznego załatwienia sprawy wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r., rozumianego jako wydanie w tej sprawie stosownej decyzji administracyjnej. Jednocześnie z uwagi na stwierdzone okoliczności podejmowania, chociaż nieskutecznie, przez organ czynności w rozpoznawanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Z tych względów na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.