VIII SAB/Wa 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] w R. w sprawie dostępu do informacji publicznej postanawia : odrzucić skargę W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] lipca 2011 r. D. P. (skarżący) za pośrednictwem "organu", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] w R.w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę "organ" poinformował, że w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej również jako ppsa), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ppsa). Treść powołanych przepisów ppsa należy interpretować w ścisłym powiązaniu z regulacjami wyznaczającymi podmiotowy i przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a w pierwszym rzędzie z właściwymi przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z powołanych norm konstytucyjnych, kształtujących podstawy systemu sądownictwa w Rzeczpospolitej Polskiej oraz z normy zawartej w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można wyprowadzić dwa zasadnicze dla oceny dopuszczalności przedmiotowego żądania, wnioski. Po pierwsze, ustrojodawca założył określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny oraz ustanowił tzw. domniemanie właściwości sądów powszechnych. Po drugie, wymiar sprawiedliwości sprawowany przed sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej. Powołane normy konstytucyjne i ustawowa operują pojęciem "administracji publicznej". Analizując pojęcie "administracji publicznej" w zakresie podmiotowym, bo taki jest istotny z punktu wiedzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 1 ppsa stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 ppsa, to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań należy skonstatować, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Dla oceny, czy zaskarżona przez skarżącego bezczynność Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] w R. jest aktem wydanym przez organ administracji publicznej, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 ppsa konieczne jest odniesienie się do prawnego charakteru form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 ppsa. Pierwsze z nich (decyzje administracyjne) to wydane na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władcze i jednostronne akty, rozstrzygające konkretną sprawę i skierowane do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26). Podobny charakter mają drugie z nich (postanowienia), które są procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu, a różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia. Z kolei w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że: 1) mają one charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 31-32, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1420/06. Niepublikowane, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 238/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07. Lexpolonica nr 1781474). Decyzje administracyjne wydawane są w sformalizowanym postępowaniu przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w tej prawnej formie działania (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. W toku prowadzonych postępowań zarówno jedne, jak i drugie z doktrynalnie wyróżnionych organów administracji publicznej mogą wydawać także rozstrzygnięcia o charakterze procesowym - postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Procedura ich wydawania, czy podejmowania ma uproszczony charakter w stosunku do procedury regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, jeśli chodzi o podmioty uprawnione do wydawania aktów lub podejmowania czynności, to sytuacja jest podobna, jak w przypadku decyzji administracyjnych. Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, to organami administracji, których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych będą te podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym, co nie zmienia faktu, że zwykle jednocześnie będą to organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Jeżeli podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 ppsa należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności skargi, ponieważ nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia), wydawania aktu lub podjęcia czynność, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że w praktyce każda osoba fizyczna, osoba prawna, czy też inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, za pośrednictwem której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jaką pozycję zajmuje jako podmiot prawa (czy jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym) i niezależnie od tego, czy wyposażona jest w kompetencję do wydawania władczych aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, musiałby przekazywać skargę do sądu administracyjnego i liczyć się z sankcją za niewykonanie tej czynności. NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania, [...] w R. nie jest organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Z tego względu niedopuszczalne jest wniesienie skargi na jej bezczynność podmiotu, który nie jest organem administracji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001, Nr 79, poz. 854 ze zm.) związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Stosownie do art. 1 ust. 2 związek zawodowy jest niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji. Powołane przepisy ustawy o związkach zawodowych wyraźnie wskazują, że związek zawodowy nie jest organem administracji. W konsekwencji niedopuszczalne jest przyjęcie, że związek zawodowy jest organem administracji rozstrzygającym w formach działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sadów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu