VIII SAB/Wa 57/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 26 lutego 2025 r. (data wpływu do organu 3 marca 2025 r.) W. C.(dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Wojewody M. (dalej także jako: "organ", "Wojewoda") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia pełnomocnictwa ważnego w dniu 31 maja 2014 r., wydanego przez Wojewodę M. zezwalającego na wydawanie decyzji administracyjnych D.B. - Kierownikowi Działu Infrastruktury i Środowiska M. Urzędu Wojewódzkiemu w W. Placówka Zamiejscowa Delegatura w R. ul. [...]. Skarżący wniósł o dołączenie do odpowiedzi kserokopii dokumentu, który stanowi źródło udzielonej odpowiedzi. Pismem z 10 marca 2025 r., znak: [...] organ poinformował stronę, że z powodu konieczności wykonania dodatkowych czynności administracyjnych, termin rozpatrzenia wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostaje wydłużony do dnia 9 maja 2025 r. Z kolei pismem z 12 maja 2025 r. znak: [...] organ z tych samych przyczyn oraz na ww. podstawie prawnej wydłużył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 9 czerwca 2025 r. W złożonej pismem z 24 maja 2025 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody M. do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z 26 lutego 2025 r., w terminie 14 dni od dnia nadesłania akt; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) uznanie, że bezczynność jest z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł (zasądzone pieniądze z grzywny przekazać na rzecz poszkodowanych przez powódź na D. [...] w 2024 r.). W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że Wojewoda M. jest organem, którego dotyczy ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wniosek z 26 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a wobec tego organ odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej, w piśmie z 10 marca 2025 r., znak: [...], miał obowiązek wskazać konkretny powód przedłużenia terminu na wykonanie czynności materialne technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Natomiast organ zachował się w odpowiedzi jakby prowadził postępowanie administracyjne i już z tego tytułu pozostaje w bezczynności. Art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej służy bowiem do przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi z konkretnego powodu, np.: odszukania informacji w zasobie organu. Dalej skarżący podniósł, że organ, w piśmie z 12 maja 2025 r. znak: [...], które jest już spóźnione, bowiem organ wyznaczył termin udzielenia odpowiedzi na dzień 9 maja 2025 r., ponownie powołuje się na przepis art. 13 ust. 2 ww. ustawy, czym zachowuje się bezprawnie. Po dwumiesięcznym bowiem oczekiwaniu, organ powinien był udostępnić informację publiczną lub wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jednak nie prowadził czynności materialno-technicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale prowadził postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego, przedłużenie przez organ kolejny raz terminu na odpowiedź jest nieuzasadnione i nie poparte uprzednim zachowaniem organu, który nie zwraca uwagi w korespondencji, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z 26 lutego 2025 r. jest niezrozumiały, niejasny, czy skomplikowany lub wnioskodawca będzie musiał ponieść koszty udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie organu jest, zdaniem skarżącego, działaniem irracjonalnym i bez podstawy prawnej, a tym samym nosi znamiona rażącego naruszenia i lekceważenia prawa, a świadczy o tym fakt nie rozpatrzenia wniosku w ciągu 14 dni w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nierozpatrzenie wniosku do dnia 9 maja 2025 r. Skarżący zauważył, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczący pełnomocnictwa dla D. B. nie dotyczy skarżącego w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem nie uczestniczył on w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych podpisanych w zastępstwie Wojewody M. przez D. B., a tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej jest zasadny i zgodny z przysługującym prawem do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, organ naruszył przepisy art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1, a w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, cytując fragmenty wyroków NSA (I OSK 1781/18, I OSK 2245/16, I OSK 904/15,I OSK 1646/10) oraz wyrok WSA w Olsztynie (II SAB/Ol 15/22), podnosząc, że organ wyczerpał ustawowy czas na rozpatrzenie wniosku i posiada wiedzę, czy posiada w zasobie wnioskowaną informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ponosząc m.in., że 12 maja 2025 r., Wydział Infrastruktury i Rolnictwa wystosował pismo do Biura Kadr Płac i Budżetu w miejscu, z prośbą o udostępnienie ww. pełnomocnictwa, w celu udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Następnie w dniu 28 maja 2025 r. została udzielona odpowiedź na wniosek z 26 lutego 2025 r. Do odpowiedzi dołączono kserokopię dokumentu, który stanowi źródło udzielonej odpowiedzi, tj. kopię Upoważnienia Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej też jako "u.d.i.p."). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z analizy przepisów wskazanej ustawy wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), a w konsekwencji ocena zaistnienia stanu bezczynności adresata wniosku, wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak zaś podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Wojewoda jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. W ocenie Sądu, nie budzi również wątpliwości, że żądana informacja dotycząca udostępnienia wnioskodawcy pełnomocnictwa ważnego w dniu 31 maja 2014 r., wydanego przez Wojewodę M. zezwalającego na wydawanie decyzji administracyjnych D. B. - Kierownikowi Działu Infrastruktury i Środowiska M. Urzędu Wojewódzkiemu w W. Placówka Zamiejscowa Delegatura w R., ma walor informacji publicznej. Przedmiotowe pełnomocnictwo stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 3 marca 2025 r. Zatem termin do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 17 marca 2024 r. Tymczasem, żądana przez skarżącego informacja została udostępniona przez organ dopiero przy piśmie z 28 maja 2025 r. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 26 lutego 2025 r. Tym samym skarga na bezczynność organu była zasadna na dzień jej wniesienia. W związku z powyższym uzasadnione było więc stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Skoro zaś wniosek skarżącego, wprawdzie z uchybieniem ustawowych terminów o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., został jednak ostatecznie załatwiony w dniu 28 maja 2025 r., brak jest więc podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 26 lutego 2025 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to sąd nie może zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16). Jednocześnie Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Zauważyć bowiem należy, że organ dwukrotnie informował wnioskodawcę o wydłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku z 26 lutego 2025 r. podając przy tym konieczność wykonania dodatkowych czynności administracyjnych. Rozpoznanie wniosku nastąpiło w dniu 28 maja 2025 r., co prawda już po wniesieniu skargi, jednak w terminie do 9 czerwca 2025 r., przedłużonym pismem organu z 12 maja 2025 r. Dlatego też, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł, w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt czwarty sentencji wyroku), które obejmują wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.