VIII SAB/Wa 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obrona Zwierząt z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Obrony Zwierząt z siedzibą w [...] z 5 lutego 2019 r.; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia Obrona Zwierząt z siedzibą w [...] sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia Obrona Zwierząt z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie Obrona Zwierząt w J. (dalej: strona, skarżący, Stowarzyszenie) złożyło drogą elektroniczną do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, o treści: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2018 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt?; 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2018 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?; 3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2018 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich); 4. jaki był w 2018 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?; 5. o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2018 r. W dniu [...] lutego 2020 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: organ, Wójt), w której skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.). Skarżący domagał się zobowiązania Wójta do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2019 r., stwierdzenia, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania skarżącemu od Wójta sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie od 11 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest na stronie internetowej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2019 r. został nadany spod listy mailingowej o nazwie [...], na której znajdował się pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy S. jej adres elektroniczny. Ponieważ w terminie przewidzianym przez art. 13 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu [...] lutego 2019 r. wnioskodawca drogą elektroniczną wystosował w tej sprawie monit. Wobec dalszego milczenia organu, w dniu 20 sierpnia 2019 r. skarżący ponowił wniosek za pośrednictwem ePUAP. Doręczenie wniosku potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Przedłużający się brak reakcji ze strony organu skutkował kolejnym ponowieniem wniosku w dniu [...] września 2019 r., którego złożenie również potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Pomimo to do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Skarżący przy nadawaniu swojego wniosku skorzystał więc nie tylko z poczty elektronicznej organu. Ostatecznie skorzystał również z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Miał więc powody, aby ufać, że wniosek trafił do Wójta tej gminy jako kierownika Urzędu Gminy, że poczta i skrytka są obsługiwane, a pisma odbierane. W ocenie strony Wójt dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia wysłania wniosku (12 miesięcy) oraz fakt kilkukrotnego monitowania i ponowienia wniosku przez skarżącego. Skarżący podał, że wnioskowana przez niego suma pieniężna służyć będzie zrekompensowaniu straty, jaką poniósł na skutek uporczywej bezczynności organu. Uzyskane od gmin informacje publiczne pozwalają mu tworzyć raporty i statystyki, opisujące problem bezdomności zwierząt w Polsce w jego wymiarze publicznym. Badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju. Opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie spłynęły z gmin. Dlatego każda gminna informacja publiczna, jaką skarżący uzyskuje, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez Wójta wniosków skarżącego stanowi więc realną szkodę dla wiarygodności jego projektu i ogromu pracy, jaką wkłada w badanie założonego problemu. W ocenie skarżącego zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dalsze monity nie udzielono odpowiedzi. Zaistniała sytuacja wynikła jednak z braku wykonania obowiązków przez pracownika oddelegowanego do tego zadania. Z niewiadomej przyczyny nie odpowiedział na nie w żądanym zakresie. Dopiero skarga wniesiona na brak odpowiedzi na przedmiotowe wnioski spowodowała szczegółową kontrolę w zakresie realizacji niniejszego wniosku i dalszych monitów oraz wykazała zaniedbania po stronie pracownika w zakresie realizacji jego obowiązków. W związku z zaistnieniem tej sytuacji zostały podjęte działania naprawcze i zwiększające nadzór nad realizacją obowiązków informacyjnych we wszystkich komórkach organu, aby nie dopuścić do tego typu zaniechań w przyszłości. Zwiększono nadzór na realizacją wniosków i wprowadzono nowe procedury kontrolne i nadzorcze. Wójt wskazał, że [...] lutego 2020 r. została udzielona informacja w żądanym przez skarżącego zakresie. Wniosek o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i późniejszych monitów jest więc bezprzedmiotowy. Odnosząc się do kwestii stwierdzenia rażącego naruszenia prawa Wójt podał, że brak odpowiedzi nie wynikał z niechęci jej udzielenia czy też uznania braku podstaw do jej udzielenia, lecz tylko z bezczynności pracownika, który był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Wójt wniósł także o nieprzyznawanie skarżącemu sumy pieniężnej, gdyż Gmina [...] jest małą, rolniczą gminą, bez wysokich dochodów. Zasądzenie sumy pieniężnej spowoduje, że może mieć problemy z realizacją swoich celów, w tym celów związanych z ochroną zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto, w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga w tym przedmiocie dotycząca informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Nie ulega wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, że informacje, których Stowarzyszenie żądało we wniosku złożonym do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] lutego 2019 r., stanowią informację, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Tymczasem załatwienie wniosku w niniejszej sprawie nastąpiło [...] lutego 2020 r., czyli po zapoznaniu się ze złożoną skargą na bezczynność. Nie wystąpiły przy tym ze strony organu czynności polegające na powiadomieniu Stowarzyszenia o przyczynach opóźnienia oraz terminie, w jakim wniosek zostanie załatwiony. Rozpoznanie wniosku z [...] lutego 2019 r. przez udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie spowodowało jednak ten skutek, że bezprzedmiotowe było zawnioskowane w skardze zobowiązanie organu do jego rozpoznania. Tym samym postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – punkt 1 wyroku). Rozstrzygając zaś sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z opisanych już wyżej powodów (punkt 2 wyroku). W zakresie natomiast przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/1, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu bezczynność, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, należy uznać jako rażące naruszenia prawa. Przekroczenie terminu ustawowego było bowiem znaczne, gdyż organ pozostawał w bezczynności przez rok. Udzielenie informacji nie nastąpiło pomimo wniesienia przez Stowarzyszenie trzech monitów, składanych w różnych formach (zarówno mailowo jak i przez platformę ePUAP). Zdaniem Sądu wyjaśnienia organu (uchybienie obowiązkom przez pracownika) nie mogą mieć wpływu na zmianę kwalifikacji naruszenia prawa, ponieważ to na Wójcie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy w swoim urzędzie, aby były zachowane terminy załatwiania spraw administracyjnych przyjęte w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i ustawach szczególnych (w sprawie niniejszej – u.d.i.p.). Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zasadny jest również wniosek Stowarzyszenia o przyznanie sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie 4 wyroku. Jak wskazuje się w orzecznictwie przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a w mniejszym stopniu charakter prewencyjno - represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Wskazuje się także, że suma ta, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody i nie może być traktowana jako odszkodowanie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2019 r., II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, publ. CBOSA). Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał na powody, dla których uzyskanie żądanych informacji w pełnym zakresie było istotne dla jego działalności. Zdaniem Sądu okoliczności te powinny być uwzględnione jako przesłanka przyznania sumy pieniężnej. Zasądzona kwota w wysokości [...] zł jest adekwatna i proporcjonalna z punktu widzenia doznanych przez stronę negatywnych skutków nieudzielenia informacji w terminie, a jednocześnie będzie miała charakter dyscyplinujący dla organu na przyszłość. O kosztach postępowania (wpis sądowy w wysokości [...] zł) Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.