VIII SAB/Wa 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...]w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w [...]do załatwienia wniosku [...] w [...]z [...]stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, po uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego w [...]dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku [...] w [...]z dnia [...]stycznia 2020 r., 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w [...]na rzecz [...] w [...]kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] w [...] (dalej: "strona", "skarżąca") w dniu [...] stycznia 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpiła m.in. do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o przekazanie, w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p.") oraz przepisów ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.; dalej: "u.z.z."), zanonimizowanej informacji odnośnie kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu na dzień 31 grudnia 2019 r. w formie tabelarycznej, w zakresie: 1. wszystkich pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem), z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo) 2. w grupie zawodowej urzędników sądowych: wszystkich pracowników w tej grupie, z wyłączeniem stanowiska dyrektora sądu (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem) z podziałem na poszczególne stanowiska (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego) z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo), c) zaznaczenie czy dana osoba pełni funkcję w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym Sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby wpisanie: "urzędnik 1", "urzędnik 2" itd.; 3. w grupie zawodowej innych pracowników ("obsługi"): wszystkich pracowników w tej grupie, z wyszczególnieniem stanowisk sekretarza/sekretarki oraz kierowcy, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo) 4. w grupie zawodowej asystentów sędziego, wszystkich pracowników w tej grupie (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem) z podziałem na stanowiska asystenta sędziego i starszego asystenta sędziego, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo) 5. w grupie zawodowej specjalistów opiniodawczych zespołów sądowych specjalistów (tylko sądy okręgowe): wszystkich pracowników w tej grupie, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze b) dodatek stażowy (procentowo) c) zaznaczenie czy dana osoba pełni funkcję. Dodatkowo strona wniosła o podanie stosowanych kryteriów różnicowania wynagrodzeń innych aniżeli wskazane powyżej. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. (Nr [...]) Prezes Sądu Rejonowego w [...] poinformował stronę, iż wniosek z [...] stycznia 2020 r. nie może zostać uwzględniony w zaproponowanej formie. Wyjaśnił, iż kwestię pozyskiwania od pracodawcy przez związek zawodowy informacji reguluje art. 28 u.z.z., który jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wniosek strony należy rozpoznać w trybie ustawy o związkach zawodowych, a nie na podstawie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Organ zauważył, iż art. 28 u.z.z. określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji związkom zawodowym, w stosunku do trybu przewidzianego w u.d.i.p. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 1 u.z.z. pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących zasad wynagradzania. Mowa zatem o informacjach o wszelkich świadczeniach o charakterze finansowym przysługującym osobom wykonującym pracę zarobkową, ale z zastrzeżeniem, że odnoszą się one wyłącznie do kwestii ogólnych. Żądane informacje w kwestii wynagrodzeń nie mogą dotyczyć statusu finansowego konkretnego pracownika. Zasady wynagrodzeń mają bowiem charakter ponadindywidualny. Organ wyjaśnił także, że w dalszym ciągu zachowuje swą aktualność orzeczenie Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 (OSNC 1994/1/2), zgodnie z którym związki zawodowe nie mają prawa do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Co więcej ujawnienie przez pracodawcę wysokości tego wynagrodzenia może być kwalifikowane jako ujawnienie danych osobowych oraz naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 kc. Zatem dla wypełnienia ustawowych i statutowych zadań związku zawodowego wystarczające powinno być udostępnienie informacji w postaci danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników. W dalszej części pisma organ przedstawił stanowisko inspektora ochrony danych, który stwierdził, że udostępnienie żądanych danych bez zgody pracowników, w szczególności danych o jakich mowa we wniosku w pkt. 2c i 5c, stanowiłoby naruszenie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Stanowisko w tym zakresie szczegółowo wyjaśnił. Organ stwierdził, że żaden z pracowników Sądu Rejonowego w [...] nie jest członkiem skarżącej, a zatem przepis art. 28 u.z.z. w ogóle nie może znaleźć zastosowania. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2020 r.; 2) zasądzenie od organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż stwierdzenie organu zawarte w piśmie z [...] stycznia 2020 r. o tym, że "wniosek nie może zostać uwzględniony w zaproponowanej formie" nie stanowi zgodnego z przepisami rozpoznania sprawy, nie orzeka bowiem o tym w jaki sposób wniosek został rozpoznany, ani jakie jest uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie spełnia wymogów dla decyzji, nie zawiera również przesłanek, które uzasadniałyby brak konieczności wydania decyzji. Zdaniem skarżącej, z treści pisma wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia nie rozpoznał szeregu kwestii związanych z żądaniem wniosku i przesłankami jak ma zostać rozpoznany ten wniosek. Skarżąca uznała zatem, że wniosek nie został rozpoznany, termin upłynął w dniu 4 lutego 2020r., a organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 roku III SAB/Gl 292/19 (LEX nr 2777621), który zapadł na kanwie stanu faktycznego analogicznego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważył, iż w orzeczeniu tym organizacja związkowa domagała się od pracodawcy udzielenia informacji, o jakich mowa w art. 28 u.z.z., powołując się przy tym zarówno na przepisy u.d.i.p., jak i u.z.z. Pracodawca udzielił odpowiedzi w trybie art. 28 ust. 2 u.z.z., co w niniejszej sprawie także miało miejsce. Sąd uznał, że taki tryb był dopuszczalny wobec treści zapytania, które zakładało dualizm podstawy prawnej, a jednocześnie mieściło się w kategorii informacji z art. 28 u.z.z. W tej sytuacji skargę Sąd uznał za nieuzasadnioną. Organ wniósł o podzielenie powyższego poglądu wyrażonego w powołanym orzeczeniu i uznanie skargi za nieuzasadnioną. Nadto wskazał, że w powołanym orzeczeniu został także podzielony pogląd, że przewidziany w art. 28 u.z.z. tryb jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w u.d.i.p. Stanowi wobec niej lex specialis i nie podlega ocenie w ramach dostępu do informacji publicznej, co wyłącza kognicję sądu administracyjnego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: Skarga na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność, czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednocześnie sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co też miało miejsce w niniejszym przypadku. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy Prezes Sądu Rejonowego w [...] pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji dotyczących kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników tegoż Sądu na dzień [...] grudnia 2019 r. Należy zauważyć, że wnioskodawca w ww. wniosku w pierwszej kolejności odwołał się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w dalszej kolejności do przepisów ustawy o związkach zawodowych. Stąd też, zdaniem Sądu, należy uznać że skarżąca wprost określiła, że żądanie jej wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o wysokości pobieranych wynagrodzeń wraz z dodatkami w odniesieniu do wszystkich pracowników zatrudnionych w Sądzie Rejonowym w [...] zarówno celu odbycia stażu urzędniczego, jak i poszczególnych grup zawodowych urzędników sądowych w trybie przepisów u.d.i.p., a nie jak przyjął organ w trybie art. 28 u.z.z. Sąd zauważa, iż nie jest okolicznością sporną w sprawie, że Prezes Sądu Rejonowego w [...] jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości, że w świetle treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., Prezes Sądu - jako organ władzy publicznej - jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. Z powyższego nie wynika bowiem automatycznie, że Prezes Sądu jest zobowiązany do udostępnienia każdej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. Aby taki obowiązek powstał, należy w warunkach konkretnej sprawy ustalić, że żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide - wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, żądane przez skarżącą informacje w postaci udostępnienia informacji dotyczących kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu Rejonowego w [...] na dzień [...] grudnia 2019 r. w odniesieniu do poszczególnych grup zawodowych stanowią informację publiczną. Żądana w tym przedmiocie informacja, jako dotycząca ogólnie dysponowania przez Sąd Rejonowy w [...] majątkiem Skarbu Państwa mieści się bowiem w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 f u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taką informacją jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników i tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatków środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Rozpatrując zatem żądanie zawarte we wniosku skarżącej, Prezes Sądu Rejonowego w [...] mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi np. na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ dopuścił się bezczynności w odniesieniu do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącej, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Z kolei stwierdzenia organu przedstawione w piśmie z [...] stycznia 2020 r. nie stanowią, w ocenie Sądu, zgodnego z przepisami u.d.i.p. rozpoznania wniosku skarżącej z [...] stycznia 2020 r. Zachowanie podmiotu zobowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r. I OSK 1643/09 opubl. w CBOSA). Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał wskazanej powyżej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Z tych też przyczyn Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Prezes Sądu Rejonowego w [...] winien rozpatrzyć wniosek skarżącej w przedstawionym w nim zakresie przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez wydanie decyzji odmownej w przypadku gdy uzna, że żądane informacje wymagają ochrony ze względu na ustawowe przeszkody do ich udzielenia. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punktach 1 - 3 wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które obejmują wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 4 wyroku).