VIII SO/Wa 12/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. R. o ukaranie Prezydenta Miasta R. grzywną w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia : 1. wymierzyć Prezydentowi Miasta R. grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych 2. zasądzić od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. R. R. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W dniu [...] marca 2010 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny z tytułu nieprzekazania jego skargi na bezczynność. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] marca 2010 r. odpis wniosku skarżącego przekazano do organu, wzywając do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni. Skarga na bezczynność została przekazana do Sądu w dniu [...] kwietnia 2010 r., natomiast w dniu [...] maja 2010 r. organ przedstawił Sądowi odpowiedź na wniosek w przedmiocie wymierzenia grzywny wnioskując o odstąpienie od jej wymierzenia. Postanowieniem z 6 lipca 2010 r., sygn. akt VIII SO/Wa 4/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek strony w sprawie o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a. ). Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny, bowiem podstawowy cel - przekazanie skargi do Sądu został osiągnięty. Powyższe nastąpiło z uchybieniem 30-dniowego terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale organ wykonał ciążący na nim obowiązek przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Na powyższe postanowienie skarżący działając przez pełnomocnika złożył zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia grzywny pomimo niewypełnienia przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OZ 914/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 55 § 1 p.p.s.a. uzasadnia wniosek, że wymieniona tam grzywna ma charakter mieszany tj. dyscyplinujący i represyjny. Przyjęciu wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. sprzeciwia się dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wyłączną przesłanką materialnoprawną takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. czyli (1) nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz (2) przekroczenie 30-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że skoro podstawowy cel art. 54 § 2 p.p.s.a. (przekazanie dokumentów Sądowi) został osiągnięty to brak było przesłanek do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny). Powołał przy tym stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 6 maja 2008 r., II OZ 400/08 stwierdzające, iż "sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie przesądza o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art.55 § 1 p.p.s.a. grzywny." Pismem z [...] listopada 2010 r. pełnomocnik organu wnioskując o oddalenie wniosku w przedmiocie wymierzenia grzywny podtrzymał swoją dotychczasową argumentację wywodząc, iż "sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny nie przesądza o braku przesłanek do jej wymierzenia, (...) nie przesądza również o automatycznym wymierzeniu grzywny, w każdym razie nie przeszkadza czy też nie uniemożliwia podjęcia przez Sąd orzekający decyzji przeciwnej tj. o oddaleniu wniosku o ukaraniu w ramach swobodnego uznania sądowego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych przyczyn formalnych jak też w związku z własną oceną prawną sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela i przyjmuje za własną przytoczoną wyżej wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ administracji publicznej do wskazanego obowiązku sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Warunkiem orzeczenia w tym przedmiocie jest złożenie przez skarżącego wniosku. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa wyżej, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 557/10 oraz w uchwale 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 3/09, należy dojść do wniosku, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny. Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia o nałożeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym przez ten przepis. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności i istnieje on nadal w przypadku dokonania przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pełni bowiem wyłącznie funkcji dyscyplinującej (vide: postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie akt II OSK 1024/06) polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności. Przekroczenie terminu wiąże się natomiast z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. Dodać należy, iż prócz obu wskazanych funkcji, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, iż zaistniały ustawowe przesłanki do ukarania Prezydenta Miasta R. grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarga strony na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2009 r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W dniu [...] kwietnia 2010 r. skarga na bezczynność została przekazana do Sądu, a skutek bezczynności został usunięty poprzez wysłanie stronie decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc przekazanie skargi nastąpiło z uchybieniem 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Za wymierzeniem grzywny przemawia okoliczność, iż dopiero wniosek złożony przez skarżącego wywołał reakcję ze strony organu w postaci przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu. Zważywszy jednak na fakt, iż orzeczenie Sądu w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, Sąd zobligowany był do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, jak duże było przekroczenie terminu i jakie były przyczyny nieprzekazania skargi w terminie. Rozważając zatem wynikającą z art. 55 § 1 p.p.s.a. możliwość, a nie obowiązek nałożenia grzywny Sąd uznał za celowe wymierzenie jej w niezbyt wygórowanej wysokości [...] zł. Zdaniem Sądu będzie ona stanowiła dla ukaranego nią organu wystarczający sygnał, aby w przyszłości nie dochodziło z jego strony do przypadków niewywiązywania się z ustawowych obowiązków w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Należało bowiem wziąć pod uwagę, iż skarga ostatecznie została do sądu przekazana, a przyczyną nieprzekazania skargi w terminie była wadliwa działalność organu. W ocenie Sądu zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nałożenie grzywny we wskazanej wysokości było celowe dla realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej. Uwzględnienie skargi uzasadniało zasądzenie na rzecz wnioskodawcy zwrotu poniesionych kosztów postępowania (wpis w kwocie [...] zł) zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.