I SA/Wr 1392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Olejnik (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Dagmara Dominik, Protokolant Aleksandra Słomian, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2009 r. oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. o Nr [...] Kierownik Wydziału Podatków i Opłat działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. W. ustalił Z. H. łączne zobowiązanie pieniężne na 2009r. w kwocie 2.030,00 zł. Za przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym przyjęto grunty orne, o łącznej powierzchni 10,0848 ha fiz., natomiast podatkiem od nieruchomości opodatkowano "mieszkania", o powierzchni użytkowej 54,23 m2, "działalność gospodarczą", o powierzchni użytkowej 20,00 m2 oraz grunty pozostałe, o powierzchni 1.442,00 m2. Wysokość podatku od nieruchomości wyliczono przy zastosowaniu stawki podatkowej - w wysokości 0,59 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej "mieszkania", 19,38 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej "działalności gospodarczej" oraz 0,31 zł za 1 m2 gruntów pozostałych - określonych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości w 2009 r. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu, Z. H. podniosła, że kwestionowana decyzja została wydania "na podstawie naruszonego zakupionego stanu posiadania gruntu w miejscowości M. D. w wyniku podjętych czynności przez geodetów na przestrzeni kilku lat". Zarzuciła także brak "rzetelnych i obiektywnych czynności ze strony organu". Zauważyła także, że odwołanie pozostaje w ścisłym związku "z planowanym wykupem - wywłaszczeniem pod planowaną autostradowa obwodnicę miasta W.". W piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., Z. H. wyjaśniła, że organ podatkowy posiada wiedzę o manipulowaniu przebiegiem granic i przyjmowaniem do zasobów kartograficzno-geodezyjnych podkładów geodezyjnych "niespójnych z zakupionym stanem posiadania naruszających punkty graniczne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu podkreśliło, że kwestionowana decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym, z uwagi na uchybienia proceduralne. Organ I instancji nie wyjaśnił rozbieżności danych dotyczących powierzchni opodatkowanej wynikających ze złożonej przez Podatniczkę informacji w sprawie podatku rolnego grunt, w części "inne zwolnienia w podatku rolnym od gruntów", tj. "wyrobisko", o powierzchni 0,1442 ha, opodatkowując te grunty podatkiem od nieruchomości czym naruszył art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Strona zarzuciła, że jej odwołanie zostało potraktowane lakonicznie a jej sprawy są "dyskryminowane". Wskazała, że Kolegium nie podjęło czynności kontrolnych wobec Urzędu Miasta i Gminy K. W.. Podniosła także, że sprawa prowadzona była opieszale z niedotrzymaniem terminu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego i w sposób błahy została odesłana do organu pierwszej instancji. Odwołująca się zarzuciła ponadto brak spójności i rzetelności w podjęciu czynności geodezyjno-kartograficznych oraz fałszerstwo podkładów geodezyjnych. Podniosła również, że organ zbagatelizował postępowanie w sprawie o wznowienie przebiegu granic. W końcowej części skargi, Strona zarzuciła dowolność stosowania prawa oraz naruszenie zasady bezstronności. Podkreśliła, że sprawa ta pozostaje w ścisłym związku z pozostałymi sprawami dotyczącymi jej własności. W odpowiedzi na skargę samorządowe kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podkreślając, że nie jest uprawnione do rozstrzygnięcia sprawy pomiarów geodezyjno-kartograficznych. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym w sprawie organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego tj. starostą i wojewodą. W piśmie procesowym z dnia 25.10.2009 r. Skarżąca podniosła, że sprawa ta pozostaje w ścisłym związku ze : - sprawą o wznowienie przebiegu granic, - sprawą podziału nieruchomości - sprawą przebiegu granic i podziału geodezyjno-kartograficznego - sprawami w związku z zabudową rezerwy terenowej - sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu zabudowy i zagospodarowania terenu - sprawami wznowienia i stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących podziału nieruchomości nr 96. Podkreśla, że przyczyną wniesionego odwołania jest brak rzetelnych dokumentów geodezyjno-kartograficznych stanowiących podstawę do naliczania podatku od nieruchomości, a SKO marginalnie odniosło się do tego zagadnienia. Wskazuje, że Sąd nie powinien ograniczyć się do rozpoznania sprawy w granicach skargi na decyzję SKO bowiem dopiero rzetelne ustalenie granic według zakupionego spokojnego stanu posiadania może stanowić podstawę do prawidłowego naliczenia łącznego zobowiązania podatkowego za rok 2006, 2007 i 2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji w następstwie tej kontroli może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd, oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie dopatrzył się naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. 8, poz. 60 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazaną sytuację, w której organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji, przekazuję sprawę do pierwszej instancji, na tle całego unormowania art. 233, jak również z uwzględnieniem art. 229 Ordynacji podatkowej, należy ocenić jako wyjątkową, albowiem zasadą jest, że organ II instancji winien końcowo załatwić sprawę, podejmując jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 233 § 1 Ordynacji, to znaczy orzec merytorycznie lub umorzyć postępowanie (poza przypadkiem stwierdzenia działania organu niewłaściwego). W procesie stosowania prawa przez organy podatkowe ich zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej odnoszą się do tego pierwszego etapu stosowania prawa, tj. kwestii dotyczącej postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. O ile przepisy art. 233 § 1 nie wskazują przesłanek podejmowanych rozstrzygnięć odwoławczych (poza przytoczonym przypadkiem działania niewłaściwego organu I instancji – art. 233 § 1 pkt 2 lit. b)), o tyle podstawy takie określone zostały w przypadku decyzji, o której mowa w § 2 art. 233. W tym bowiem przypadku organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Widać stąd zatem, że kompetencja organu odwoławczego do przekazania, po uchyleniu decyzji, sprawy do pierwszej instancji, wiąże się ze stwierdzeniem niedomagań postępowania wyjaśniającego. Chodzi przy tym o taką sytuację, w której stwierdzone braki odnoszą się do całości bądź znacznej części wyjaśnienia sprawy. Trzeba jednocześnie zauważyć, że nie chodzi tu o ilość czynności procesowych, jakie powinien podjąć organ administracyjny, ale o zakres "niewyjaśnienia" danej sprawy. Regulacja art. 233 § 2 pozostaje bowiem w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej. W świetle art. 127 i art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej, istota dwuinstancyjnego postępowania polega na tym, że organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, a ewentualnych braków nie można uzupełnić w trybie art. 229 z przyczyn leżących po stronie organu I instancji. Gdyby bowiem wyjaśnienie sprawy (zasadniczo przeprowadzenie postępowania dowodowego) miało miejsce dopiero przed organem II instancji, to obowiązek dwukrotnego rozstrzygania w sprawie (zasada dwuinstancyjności) byłby iluzoryczny. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których to postępowanie jest prowadzone (wyrok NSA z dnia 12.11.1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Istotą sporu w sprawie jest ustalenie powierzchni gruntów, podlegających opodatkowaniu. Strona zarzuca brak spójności i rzetelności w podjęciu czynności geodezyjno-kartograficznych, a także fałszerstwo podkładów geodezyjnych, będące przyczyną nieprawidłowości w zakresie ustalenia zobowiązania podatkowego. Kolegium wyjaśnia, że podstawą uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji były błędy popełnione przez organ pierwszej instancji w zakresie postępowania dowodowego i w konsekwencji ustalenie podstawy opodatkowania niemającej odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu uprawnione było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie podatkowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem standardów dochodzenia do prawdy obiektywnej. W konsekwencji, w prawidłowo Kolegium uznało, że poprawne załatwienie sprawy wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego, o istotne dowody takie jak dane z ewidencji gruntów i budynków, które stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), stanowią podstawę wymiaru podatków. Ponadto organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych rozbieżności w zakresie powierzchni gruntów wykazanych przez Podatniczkę w informacji podatkowej o nieruchomościach i obiektach budowlanych oraz informacji w sprawie podatku rolnego, a przyjętych do podstawy opodatkowania w decyzji z dnia [...]r. ( [...] ). Dotychczasowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, nie wyczerpują wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej. Tym samym naruszona została również zasada swobodnej oceny dowodów. Kolegium zasadnie zatem uznało zatem, że celem zakończenia postępowania w sprawie musiałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawnione z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 127 Ordynacji podatkowej. Wydanie zaś decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego stanowi kwalifikowane naruszenie prawa (art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Wobec powyższego zarzut "błahego" odesłania sprawy do organu pierwszej instancji, nie jest zasadny. Strona zasadniczo kwestionuje jednak, nie samo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale nieprawidłowości, które jej zdaniem miały miejsce w szeregu postępowaniach dotyczących jej nieruchomości : począwszy od nierzetelnych dokumentów geodezyjno-kartograficznych poprzez szereg postępowań dotyczących wznowienia przebiegu granic, podziału nieruchomości czy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Na rozprawie Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] r. Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz projektu podziału na działki budowlane z dnia [...] r. oraz kopii dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniami o rozgraniczenie nieruchomości i wznowienie przebiegu granic oraz postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania w zakresie zabudowy terenów kwalifikowanych jako rezerwa. Odnosząc się do w/w zagadnień Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art.134§1 oraz art.135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W przedmiotowym postępowaniu granicą sprawy jest wyłącznie wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2009 r. w oparciu o ustawę o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawę o podatku rolnym. Zgodnie z treścią art.21 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków (podkr. Sądu) i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 15.04.2008 r. sygn. akt II FSK 327/07 (LEX nr 490966), że "dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 Ordynacji podatkowej. Podważenie tych zapisów bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe. Przepis art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wymaga dalszej wykładni stanowiąc wprost o tym, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę wymiaru podatku. Przez podstawę wymiaru podatku należy rozumieć zarówno określenie przedmiotu opodatkowania, zaliczenie do właściwej stawki podatkowej jaki i objęcie określonych gruntów zwolnieniem od opodatkowania". Organ podatkowy, związany danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów, nie jest zobowiązany do podejmowania w postępowaniu podatkowym działań na rzecz doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym. Sądowa kontrola decyzji ustalającej wymiar podatku od nieruchomości nie może obejmować badania kwestii związanych z wywiązywaniem się właściwego organu z obowiązków wynikających z przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także oceny realizacji obowiązków nałożonych na określone podmioty poprzez art. 22 ust. 2 i art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19.11.2008 r., sygn. akt I SA/Gl 660/08, LEX nr 4900965). Z powyższych względów Sąd uznał, że szereg innych toczących się postępowań dotyczących nieruchomości Z. H. nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Z tych też względów oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenia dowodu na rozprawie z dokumentów tamtych odrębnych postępowań bowiem nie przyczyniały się one do wyjaśnienia niniejszej sprawy. Zasadnie Kolegium w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że zgodnie z art. 120 Ordynacji podatkowej organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mogą one działać wyłącznie w ramach przyznanych kompetencji. Przepis ten zawiera zasadę praworządności, która jest podstawową zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Oznacza ona, że właściwy w sprawie organ administracji musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, czego wyrazem będzie rozstrzygnięcie sprawy na podstawie i w granicach prawa. Realizacja tej zasady wyraża się również w zachowaniu się organu administracji zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami, tj. podjęcie przez ten organ działania w sytuacji, gdy zachodzą przewidziane ustawą przesłanki. Oznacza to, że organ administracji nie może podejmować działań wykraczających poza zakres przyznanych mu kompetencji. W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prace geodezyjne i kartograficzne wykonywane są na podstawie powołanej wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 11 tej ustawy, prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Organami administracji geodezyjnej i kartograficznej, są- m.in. - starosta oraz wojewoda. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa Kolegium nie jest uprawnione do rozstrzygnięcia sprawy prawidłowości dokonanych pomiarów geodezyjno-kartograficznych. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym w tej sprawie organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Jak wskazano już wyżej, podstawę wymiaru podatku stanowią dane wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Na organie podatkowym nie ciąży zatem obowiązek badania w toku prowadzonego postępowania prawidłowości dokonanych pomiarów geodezyjno-kartograficznych. Ponieważ skarga ze wskazanych powyżej powodów okazała się nieuzasadniona Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. zobowiązany był ją oddalić.