I SA/Wr 970/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres, asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO 4011/490/22 w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Czernica z dnia 12 maja 2022 r. (brak sygnatury). Przedmiotem skargi G. P. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, Organ odwoławczy) z 23 sierpnia 2022 r. nr SKO 4011/490/22, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Czernica (dalej jako Wójt, Organ I instancji) z 12 maja 2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2003-2013. Pismem z 5 sierpnia 2019 r. Strona złożyła podanie zatytułowane "Wniosek o zwrot nadpłaty w roku 2013 oraz za lata 2003 – 2012 (dot. działki [...]) zgodnie z prawem." W treści podania zarzucono brak wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji nakładających na Stronę obowiązek zapłaty zobowiązania podatkowego przed procedowaniem w sprawie stwierdzenia nadpłaty i przed udzieleniem błędnej informacji o procedurze odzyskania podatku za lata 2003-2016. Podniesiono brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przez organ I instancji, gdy SKO stwierdziło rażące naruszenie prawa w treści wydanych decyzji. Strona podniosła również, że organy nie mogą powoływać się skutecznie na przedawnienie, albowiem jest ono zastrzeżone wyłącznie dla dłużnika. Wójt w swoim postanowieniu z 4 października 2019 r. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie złożonego przez Stronę podania, uznał, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wymiarowych za lata 2003-2012, ponieważ zgodnie z art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. dalej O.p.) przeszkodą w uruchomieniu trybów nadzwyczajnych jest upływ 5 letniego terminu przedawnienia. Na postanowienie Wójta Strona złożyła zażalenie. SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta. Wyrokiem z dnia 5 października 2021 sygn. akt I SA/Wr 397/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił postanowienia organów obu instancji. W wyroku tym sąd uznał, ze organy nieprawidłowo- powołując się na upływ terminu przedawnienia- odstąpiły od prawidłowego zakwalifikowania wniosku strony. Wskazał, jakie, że "Wobec istnienia w obowiązujących przepisach dwóch trybów "nadzwyczajnych": - wznowienie postępowania – przepisy Rozdziału 17 O.p. - stwierdzenie nieważności – przepisy Rozdziału 18 O.p. należało dopytać o uruchomienie, którego z nich Strona wnosi i w oparciu o którą z przesłanek. Strona wnosiła o uruchomienie trybu nadzwyczajnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, a ustalenie, których konkretnie decyzji, czy istniejących w obrocie prawnym, w jakim zakresie - jest zadaniem organu, do którego wpływa podanie." Sąd wskazał przy tym na niekompletność akt administracyjnych i podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku o uruchomienie któregokolwiek z trybów nadzwyczajnych nie ma możliwości wydania postanowienia w trybie art. 165a § 1 O.p., gdy decyzja ostateczna istnieje, a upłynął termin z art. 70 § 1 O.p. W ponownym postępowaniu Wójt w dniu 30 marca 2022 r wezwał stronę do uzupełnienia wniosku do uzupełnienia wniosku przez wskazanie: - trybu uruchomienia postępowania t.j. wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności i w oparciu o która przesłankę - numerów decyzji ostatecznych Wójta Gminy Czernica które podlegać maja procedowaniu. Wezwanie nie zawierało żadnych pouczeń. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r. (brak sygnatury), organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpatrzenia podanie Strony z dnia 5 sierpnia 2019 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Strona mimo udzielenia odpowiedzi na wezwanie nie uczyniła mu zadość, tj, nie wskazała jednoznacznie uruchomienia jakiego trybu nadzwyczajnego postępowania podatkowego się domaga, ani nie podała numerów i oznaczeń kwestionowanych decyzji. W zażaleniu na ww. postanowienie Strona wniosła o jego uchylenie zarzucając Wójtowi nieprawidłową interpretację jej żądania oraz pominięcie okoliczności wskazanych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wr 397/20 i nieustalenie, jakich decyzji dotyczy jej wniosek. SKO utrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji zgodziło się że poddanie strony zawierało braki w zakresie wskazania żądania i braki te nie zostały – pomimo wezwania- uzupełnione. W ocenie SKO Wójt prawidłowo wykonał wyrok Sądu wzywając stronę do wskazania jakiego trybu postępowania nadzwyczajnego się domaga. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżaca zarzuciła pominięcie faktu, że organ pierwszej instancji "nie ustalił wraz ze stroną żądanego zakresu przedmiotowego, opartego na ustaleniach faktycznych, a mianowicie ustalenie – których konkretnie decyzji - czy istniejących w obrocie prawnym, a jest to zadaniem organu, do którego wpłynęło podanie." Wskazała, że nie brała udziału w postępowaniach dotyczących podatku od nieruchomości za poszczególne lata, stąd jej żądanie wylegitymowania się przez organ podatkowy pokwitowaniami odbiorów skutecznie doręczonych decyzji za lata 2003-2013, aby ustalić termin-datę rozpoczęcia procedowani a i otrzymać informację - czy one kiedykolwiek i s t n i a ł y. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania Skarżąca przedłożyła do akt szereg kopii decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości skierowanych do R. P. a także dwóch decyzji skierowanych do Niej i do I. P. zmieniające w całości decyzję skierowaną do R. P. i ustalające łączne zobowiązanie pieniężne. Sąd dopuścił dowód z tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wskutek takiej kontroli akt administracyjny może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie naruszenia prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Mając na uwadze wspomniany art. 134 § 1 p.p.s.a. w przypadku Skarżącej sprawą sądowoadministracyjną jest weryfikacja legalności wydanego wobec Niej postanowienia odmawiającego merytorycznego rozpatrzenia wniosku z 5 sierpnia 2019 r. zatytułowanego: "Wniosek o zwrot nadpłaty w roku 2013 oraz za lata 2003 – 2012 (dot. działki [...]) zgodnie z prawem." W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że wniosek strony zawierał braki polegające na niesprecyzowaniu żądania i nie wskazaniu jakich decyzji dotyczy. Skarżąca natomiast podnosi, że nie jest w stanie spełnić żądań organów w tym zakresie, ponieważ była pozbawiona możliwości działania w postępowaniu wymiarowym. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawie zarówno organ, jak i Sąd działali w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Uprzednio bowiem w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wr 397/20. Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie ze wspomnianym przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast art. 170 p.p.s.a. reguluje że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając zatem na uwadze, że przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r., II FSK 2523/12 - CBOSA). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10 - CBOSA). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia organu, Sąd uznał, że narusza ono prawo w stopniu, który powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawowym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia, jest brak uwzględnienia przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku. W pierwszej kolejności, w powołanym wyroku, sąd wskazał, że jest obowiązany dokonywać kontroli sądowoadministracyjnej – legalności zaskarżonego tu postanowienia, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) – akta które legły u podstawy wydania przedmiotu zaskarżenia i w oparciu, o które sformułowano uzasadnienie postanowienia. Mając to na uwadze i analizując akta administracyjne niniejszej Sprawy Sąd stwierdził brak jest w nich innych materiałów źródłowych umożliwiających weryfikacje twierdzeń z zaskarżonego postanowienia Organu odwoławczego m.in. o dokonanym zwrocie nadpłat za lata 2014-2016, jaki i o postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, które miało poprzedzać sam zwrot oraz o postępowaniach podatkowych za lata 2013-2016 (pismo Wójta z 19 lutego 2020 r.). Są to niewątpliwie braki istotne, skoro twierdzenia na temat ww. okoliczności zostały zawarte na str. 4 zaskarżonego postanowienia SKO, w kontekście treści wniosku o uruchomienie trybu szczególnego, który może dotyczyć jakiegoś z rozstrzygnięć zapadłych w wymienionych postępowaniach. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ta wada akt administracyjnych nie tylko nie została usunięta w ponownym postępowaniu, ale obecnie akta te mają jeszcze bardziej szczątkowy charakter. Brak jest w nich w ogóle wniosku skarżącej jak i wszelkich dokumentów obrazujących postępowanie pomiędzy złożeniem wniosku a poprzednim wyrokiem sądu. Jednocześnie, z przedłożonych przez Skarżącą dowodów wynika, ze co najmniej w zakresie roku 2013 toczyło się z jej udziałem jakieś postępowanie nadzwyczajne, prawdopodobnie wznowieniowe. Zakończyło się wyeliminowaniem decyzji ostatecznej skierowanej do innego podmiotu. Takie rozbieżności w przedstawionych dowodach i braki w aktach administracyjnych powodują, że zaskarżone postanowienia w zasadzie nie poddają się kontroli sądowej. Już sam to uzasadnia usunięcie ich z obrotu prawnego, ponieważ wskazuje, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu. Organ albo wydał rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnych akt, takich jak przedstawił je Sądowi- czyli nie ustalił w istocie stanu faktycznego w sprawie, albo- nie przedstawiając całości materiału Sądowi - dąży do ukrycia prawdziwego przebiegu postępowania ze względu na obciążające je wady. Jednocześnie niekompletność akt administracyjnych w stopniu istotnym ogranicza prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i narusza jej prawo do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów. Nie zależnie od wskazanych wyżej braków w aktach, w ocenie Sądu orany nie wykonały prawidłowo zaleceń sądu administracyjnego. Z powołanego wyroku I SA/Wr 397/20 jednoznacznie wynika że obowiązkiem zidentyfikowania decyzji ostatecznych wzruszenia których domaga się strona obciążony jest organ. Kierowanie do strony wezwania do wskazania numerów decyzji było wprost sprzeczne z tym wyrokiem. Sąd wskazał wprawdzie na konieczność wyjaśnienia, z udziałem strony zakresu żądania, lecz zalecenie takie nie zwalnia organów z przestrzegania w toku postępowania przepisów ordynacji podatkowej. W tym zakresie, w ocenie Sądu zastosowanie art. 194 § 1 i 4 O.p.. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia, w razie nie usunięcia braków organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie. Istotą normy prawnej objętej przez ten przepis jest wadliwość lub niekompletność wniosku, uniemożliwiająca jego rozpoznanie. Tymczasem postanowienie organu I instancji nie spełnia warunku z art. 169 § 1, nie zawiera bowiem pouczenia o skutku niezastosowania się do wezwania. Wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia braków podania jest obowiązkiem organów podatkowych. Jeżeli zatem pismo cechują uchybienia co do treści, brak jest wymaganych prawem załączników bądź też zaniedbano uiszczenia opłaty, która zgodnie z odrębnymi przepisami powinna zostać uiszczona z góry, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia powyższych uchybień w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. "Wezwanie, o którym mowa w komentowanym przepisie, powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 155-160 o.p. Dodatkowym elementem takiego wezwania jest pouczenie, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Brak tego pouczenia uniemożliwia pozostawienie pisma bez rozpatrzenia, o ile osoba wzywana nie uzupełni braków w określonym terminie. "Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ podatkowy na podstawie art. 169 § 1 O.p., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Warunkiem zastosowania przez organ podatkowy negatywnych dla podatnika skutków procesowych nieuzupełnienia braków formalnych podania, jest skuteczne pod względem prawnym wezwanie." (Wyrok WSA w Gliwicach z 29.11.2022 r., I SA/Gl 901/22, LEX nr 3455388.) Jednocześnie, w ocenie Sadu wezwanie sporządzone było z naruszeniem art. 121 § 2 O.p. Zgodnie z tym przepisem "Organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania." Jest to zasada ogólna, której organy powinny przestrzegać w szczególności w sytuacji działania strony wyraźnie nieporadnej prawnie i nie mającej pełnomocnika. Taki zaś przypadek zachodzi w sprawie. Wzywając Skarżącą do sprecyzowania żądania i wskazania powoływanej przesłanki wszczęcia postępowania, organ winien był poinformować ją o treści istotnych z tego punktu widzenia przepisów i wskazać jakie są skutki zastosowania ich." "Wezwanie skierowane do strony (niereprezentowanej przez fachowego pełnomocnika) winno zostać sformułowane w sposób czyniący zadość zasadom z art. 121 § 2 O.p., tj. zawierać pouczenie o tym, że uruchomienie trybu nadzwyczajnego może nastąpić tylko wobec decyzji ostatecznej oraz wskazywać jednocześnie oznaczenie decyzji ostatecznych wydanych w sprawie z jednoznacznym zobowiązaniem strony do jasnego potwierdzenia, że tych decyzji w istocie dotyczy jej pismo." (Wyrok WSA we Wrocławiu z 11.07.2018 r., I SA/Wr 299/18, LEX nr 2633251.) "Zasada wyrażona w art. 121 § 2 o.p., nakazuje organom podatkowym działanie nie tylko na wniosek, ale również z urzędu w zakresie udzielania podatnikowi informacji i wyjaśnień o treści przepisu, jego znaczeniu i konsekwencji w zakresie prawa podatkowego." (Wyrok WSA w Kielcach z 5.02.2015 r., I SA/Ke 698/14, LEX nr 1649608.) "Istnienie na gruncie prawa podatkowego zasady ignorantia iuris nocet odnosi się w pierwszym rzędzie do przepisów prawa materialnego i nie może być ona rozumiana jako zwolnienie organów podatkowych od przestrzegania nałożonych na nie obowiązków procesowych." (Wyrok NSA z 12.05.2011 r., I GSK 275/10, LEX nr 1080761.) "1. W przypadku przepisów o charakterze procesowym obowiązek wyrażony w art. 121 § 2 o.p. realizuje się poprzez np. wyjaśnienie zawiłości proceduralnych, konsekwencji podjętych czynności czy wskazanie trybu właściwego dla załatwienia wniosku podatnika.2. Z przepisu art. 121 § 2 o.p. wynika, że organ podatkowy ma obowiązek udzielania informacji zawsze wtedy i w takim zakresie w jakim, z uwagi na okoliczności jest to obiektywnie niezbędne w danym stadium postępowania dla obrony interesów strony." (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 15.12.2010 r., I SA/Bd 651/10, LEX nr 747045.) Wezwanie musi więc być doręczone uprawnionemu podmiotowi, zawierać precyzyjne określenie, jakie braki formalne mają być przez podatnika uzupełnione oraz w jaki sposób i w jakim terminie ma to nastąpić, a także musi zawierać precyzyjne określenie skutków nieuzupełnienia żądanych braków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. I GSK 543/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, P. Pietrasz w: red. L. Etel Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, Wolters Kluwer 2022, komentarz do art. 169). Dopiero po bezskutecznym upływie wskazanego terminu organ ma prawo pozostawić pismo strony bez rozpoznania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. III SA/Wa 1692/04, opubl. w CBOSA). Ponieważ, w niniejszej sprawie, wystosowane do strony wezwanie nie zawiera żadnych pouczeń nie mogło ono wywrzeć dla strony niekorzystnych skutków. W szczególności nie upoważniało ono organów do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że oba postanowienia dotknięte są wadami naruszenia przepisów: art. 169 O.p., a także art. 210 § 4 O.p., w związku z art. 133 § p.p.s.a., które uniemożliwiają pozostawienie ich w obrocie prawnym, zatem koniecznym było w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Wójta. W ponownie przeprowadzonym postępowania należy skompletować prawidłowo akta administracyjne oraz uzgodnić ze Stroną żądany zakres i tryb postępowania udzielając jej w tym zakresie stosownych pouczeń. Wobec braku wniosku profesjonalnego pełnomocnika o zasadzenie zwrotu kosztów, orzeczenie w tym zakresie przez Sąd nie było możliwe.