I SAB/Wr 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: M. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. K. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 21 lipca 2020 r. skarżący złożył wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 8 października 2020 r. stawił się osobiście w organie administracji, przedkładając dodatkowe dokumenty i dokonując niezbędnych czynności w sprawie. Pismem z dnia 12 października 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Pismem z 14 stycznia 2021 r. powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) organ administracji wystąpił do wskazanych w piśmie służb o przekazanie informacji, czy pobyt skarżącego na ternie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ administracji, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) zawiadomił skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania uległ przesunięciu do dnia 14 kwietnia 2021 r. Kolejnym pismem z tej samej daty organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością. W treści pisma wskazał, że ponaglenie jest uzasadnione, zawracał jednak uwagę na wpływ ogromnej ilości wniosków, konieczność zachowania kolejności napływających wniosków oraz problemy kadrowe. W dniu 16 grudnia 2020 r. strona wniosła skargę, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Termin ten w sprawach skomplikowanych winien wynieść dwa miesiące, tymczasem sprawa strony jest procedowana od 23 lipca 2020 r. i nie zostały w niej podjęte jakiekolwiek czynności. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu administracji; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.); skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucał, że pomimo złożenia wniosku 23 lipca 2020 r. organ administracji nie podjął żadnych działań naruszając ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Zwracał uwagę, że ma prawo do rozpoznania sprawy w terminie ustawowym, zaś wyjaśnienia przyczyn zwłoki organu administracji problemami kadrowymi nie przekonują, gdyż strona nie może ponosić konsekwencji tych zdarzeń. Wskazywał na ustawową definicję bezczynności oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wywodząc, że w sprawie taki stan wystąpił, zaś strona pozostaje w stanie niepewności. Takie postępowanie narusza zasady państwa prawa oraz zasady i przepisy postepowania administracyjnego dotyczące załatwiania spraw. Czas trwania postępowania i postawa organu administracji dowodzą rażącego naruszenia prawa, do czego nie przyczynił się skarżący. Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej strona wywodziła, że mimo obowiązków organu administracji była ignorowana, poniosła straty ekonomiczne i społeczne. Ograniczone zostało prawo do pracy skarżącego, pozostaje on w stanie niepewności co do dalszego zatrudnienia, planowania rodziny, przemieszczania się po terytorium RP. Podkreślał, że nie jest wiarygodny dla instytucji bankowych, urzędów (nie może zarejestrować pojazdu), to wszystko wpływa na jego normalna egzystencję, czuje obawę o przyszłość, a to wywołuje stres i niepokój. Podkreślał też skarżący ograniczony dostęp do informacji o sprawie, brak możliwości kontaktu z osobą prowadzącą postępowanie. To wszystko uzasadnia żądanie skargi także jako swoistej kary dla organu administracji i rekompensaty dla strony. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w 2018 i 2019 r., wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wywodził, że nie jest ona bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Decyzją z 10 marca 2021 r., wydaną już po wniesieniu skargi, organ administracji udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 10 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało blisko 5 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi i blisko 8 miesięcy do dnia wydania decyzji. Przy czym, co w sprawie istotne, pierwsze i jedyne odnotowane w aktach sprawy czynności organ administracji podjął po blisko 6 miesiącach od wpływu wniosku, zwracając się do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Wydziału Zamiejscowego we Wrocławiu Delegatury ABW oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zawiadamiając skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawi i przekazując ponaglenie zgodne z właściwością. Organ administracji nie podjął zatem żadnych czynności o charakterze merytorycznym przez blisko 6 miesięcy od wpływu wniosku. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy (odpowiedzi na skargę i pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości) wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po wniesieniu skargi, wcześniej nie zajmował się w ogóle sprawą. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W opinii Sądu, wniosek strony winien być poddany wstępnej weryfikacji niezwłocznie po jego złożeniu i rozpoznany niezwłocznie po jego uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. W tej sprawie pierwsza czynność została podjęta po blisko 6 miesiącach od wpływu wniosku i to dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do tut. Sądu. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec wydania względem strony decyzji zgodniej z treścią jej wniosku bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 250 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane z tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).