I SAB/Wr 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant starszy referent sądowy Katarzyna Trzęsicka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A z siedzibą we W. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza S. postępowania podatkowego w sprawie podatku od nieruchomości za lata 2008, 2009, 2010 i 2011 I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza S. na rzecz strony skarżącej A z siedzibą we W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy S. w dniu [...] lutego 2011 r. wezwał A (obecnie B z siedzibą we W.; dalej: strona, skarżąca, spółka) do złożenia korekty deklaracji w podatku od nieruchomości. W wezwaniu wskazał, że w deklaracji z 19 stycznia 2011 r. spółka nie podała wartości budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z brakiem korekty, organ podatkowy w dniu 26 października 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w sprawie określenia spółce wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008-2011. Postanowienie o wszczęciu zostało doręczone skarżącej spółce w dniu 28 października 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. organ powołał biegłych – J. G. oraz L. W., a także dopuścił jako dowód w sprawie: 1) operat dotyczący wykonania pomiarów i obliczeń objętości hałdy pohutniczej; 2) opinię na temat składowiska odpadów poprodukcyjnych dla celów podatku od nieruchomości. W dniu 4 października 2012 r. organ powołał kolejnego biegłego – rzeczoznawcę majątkowego P. P. (kierownik zespołu biegłych). Organ podatkowy w dniu 25 października 2012 r. przesłuchał J. G. oraz L. W. w charakterze biegłych. Natomiast pismami z dnia 12, 15 i 20 listopada 2012 r. oraz 3 i 10 grudnia 2012 r. zwrócił się do różnych instytucji o udostępnienie dokumentów potrzebnych do załatwienia sprawy. Następnie organ podatkowy - postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. - wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do przedstawienia przez nią następujących dowodów: dokumentacji potwierdzającej zawartość fizyko-chemiczną hałdy pohutniczej w miejscowości S.; aprobaty technicznej wydanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów z siedzibą w W.; promesy opinii z dnia [...] sierpnia 2004 r., o której mowa w decyzji Wojewody D. z [...] listopada 2004 r. oraz innych dokumentów potwierdzających przydatność żużlu zawartego w hałdzie pohutnicznej do celów budowlanych. W dniu 29 listopada 2012 r. organ sporządził dokumentację fotograficzną hałdy pohutnicznej. Dnia 22 kwietnia 2013 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynęło ponaglenie spółki, w którym wezwała organ podatkowy do załatwienia sprawy w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008-2011. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO) w dniu [...] czerwca 2013 r. uznało ponaglenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy miesięczny termin na załatwienie sprawy (miesiąc od dnia doręczenia ww. postanowienia). Postanowienie, jak wynika z akt zostało doręczone spółce w dniu 12 lipca 2013 r. Wskazany w postanowieniu termin załatwienia przez Burmistrza sprawy upływał 13 sierpnia 2013 r. Organ podatkowy nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie i postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. zawiadomił spółkę, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe jej załatwienie w terminie wyznaczonym przez SKO. Jako nowy termin wyznaczył 30 września 2013 r. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2013 r. organ podatkowy postanowił: 1) dopuścić jako dowód opinię o wartości hałdy pohutniczej sporządzoną przez mgr. inż. P. P.; 2) zawiadomić stronę o przeprowadzeniu dowodu z ww. opinii; 3) powołać biegłego w osobie mgr. inż. M. C. Znajdująca się w aktach sprawy opinia zespołu rzeczoznawców NOT (mgr inż. P. P, mgr inż. M. C. i inż. H. W.) została sporządzona w sierpniu 2013 r. W dniu 9 września 2013 r. organ przesłuchał biegłego M. C. Następnie wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W dniu 20 września 2013 r. strona wniosła o ponowne wyznaczenie terminu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych celem umożliwienia podatnikowi skorzystania z prawa zadawania pytań do sporządzonej opinii oraz dopuszczenie do tych czynności ustanowionego pełnomocnika. Burmistrz przychylił się do wniosku strony i w dniu 15 października 2013 r. odbyło się ponowne przesłuchanie biegłych, tj. P. P. oraz M. C. Jednocześnie Burmistrz Gminy S. - postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. - ponownie wyznaczył kolejny termin na załatwienie sprawy. Jako termin zakończenia postępowania wskazał 20 listopada 2013 r. Dnia 2 października 2013 r. strona znowu wniosła do SKO ponaglenie na przewlekłość prowadzonego przez Burmistrza S. postępowania. W ponagleniu wskazała, że Burmistrz Gminy S. nie zastosował się do miesięcznego terminu zakończenia sprawy wyznaczonego przez Kolegium. SKO w dniu 16 października 2013 r. umorzyło postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Kolegium wskazało, że strona wyczerpała już wszystkie środki zaskarżenia na drodze administracyjnej. Obecnie spółce przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ostatecznie w dniu 4 listopada 2013 r. organ podatkowy wyznaczył skarżącej spółce siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Spółka otrzymała zawiadomienie w dniu 7 listopada 2013 r. W dniu 19 listopada 2013 r. (data stempla pocztowego, wpływ do organu - 20 listopada 2013 r.) spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowanie prowadzonego przez Burmistrza S. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2008-2011 r. Strona wskazała, że postępowanie jest już prowadzone od ponad 24 miesięcy. Zarzuciła, że organ podatkowy rażąco narusza terminy oraz bezpodstawnie dalej przedłuża postępowanie. Podkreśliła, że postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy zostało wydane przez organ podatkowy już po terminie wyznaczonym przez SKO. W dalszej części skargi spółka wskazała na naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia czynności dowodowych. Podniosła, że biegli zostali powołani w sposób nieprawidłowy oraz sporządzili opinie z naruszeniem prawa. Wskazała, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżąca podniosła także, że prowadzone postępowanie było od samego początku bezprzedmiotowe. Burmistrz Gminy S. w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 19 listopada 2013 r. zostały wydane przedmiotowe decyzje, które strona odebrała w dniu 6 grudnia 2013 r. Zdaniem organu, sprawa nie mogła zostać załatwiona szybciej, gdyż stan faktyczny okazał się skomplikowany. Skarżący nie określił wartości hałdy żużlu po zlikwidowanej hucie. Z tego względu organ podatkowy zobowiązany był do powołania biegłych z zakresu kilku dziedzin, m.in. z zakresu geodezji oraz wyceny nieruchomości. W jego ocenie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, bez naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), w tym m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej: O.p.) organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwiane niezwłocznie (art. 125 § 2 O.p.). Ponadto w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 122 O.p.). Stosownie zaś do treści art. 139 § 1 O.p. organy podatkowe zobowiązane są do załatwienia spraw wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesiące od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy O.p. stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 139 § 4 O.p. do terminów określonych w § 1 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnienia spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określanym w art. 139 § 1 O.p. lub przepisach szczególnych, organ podatkowy jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 140 § 1 i § 2 O.p.). Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, czynności tych nie podejmuje w terminach wskazanych w przepisach prawa, gdy nie przejawia właściwego zaangażowania w załatwienie sprawy, a jednocześnie nie pozostaje w bezczynności. Pojęcie przewlekłości postępowania należy więc wiązać z opieszałością, niesprawnym i nieskutecznym działaniem organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także z nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (w brzmieniu przepisu obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r.). Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia. Ponadto w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Podkreślenia zatem wymaga, że w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania rola sądu sprowadza się głównie do doprowadzenia do usunięcia niekorzystnego dla skarżącego stanu braku aktywności organu i skłonienia go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. W sytuacji wydania zaś przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie bezczynności czy przewlekłości, postępowanie staje się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji zobowiązać już organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz Gminy S. decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. (doręczone stronie w dniu 6 grudnia 2013 r.) określił spółce zobowiązania w podatku od nieruchomości za lata 2008-2011. Rozstrzygnął zatem sprawy wszczętą postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Wydanie przez Burmistrza decyzji wyłącza zatem możliwość uwzględnienia skargi zarówno na bezczynność jak i na przewlekłość postępowania. Organ załatwił bowiem sprawy. Oznacza to, że w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wyjaśnić trzeba, że wydanie przez organ decyzji przed dniem wniesienia skargi do tutejszego Sądu (skarga została nadana w dniu [...] listopada 2013 r., a decyzje z dnia [...] listopada 2013 r. weszły do obrotu prawnego w dniu [...] grudnia 2013 r.) nie zwalnia jednak tutejszego Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12; z dnia 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wszystkie w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizując więc dyspozycję zawartą w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdził, że działania organu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającego prawo, mimo że terminy do załatwienia sprawy, w tym termin wyznaczony przez SKO, zostały przekroczone. Zacząć należy od tego, że orzekanie w zakresie tego, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa odnosi się do stanu przewlekłości, który miał miejsce po dniu 17 maja 2011 r. (art. 14 w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173). Sąd stwierdził, że od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji organ podejmował działania ukierunkowane na merytoryczne rozstrzygnięcie, o czym świadczą postanowienia o dopuszczeniu dowodów w tym dowodów z opinii biegłych, wystąpienia do licznych instytucji o przesłanie materiałów dowodowych. Zauważyć trzeba, że dowód z opinii biegłych jest czynnością procesową, która wymaga czasu i dużego nakładu pracy. Z akt sprawy wynika również, że organ po wyznaczeniu przez SKO terminu załatwienia sprawy informował stronę o przyczynach niemożności zakończenia postępowania oraz o nowych terminach załatwienia sprawy. Natomiast na ostatnim etapie postępowania to skarżąca spółka wnosiła o przeprowadzenie dowodów, które zostały zaakceptowane przez organ podatkowy. W konsekwencji nie sposób twierdzić, że w niniejszej sprawie organ był zupełnie bierny. Należy mieć na uwadze, że organ podatkowy zobligowany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Organ powinien więc w pierwszej kolejności jak najdokładniej ustalić stan faktyczny, a następnie dołożyć starań, aby rozpoznać sprawę w jak najkrótszym czasie. W orzecznictwie wskazuje się, że za rażące naruszenie przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., I SA/Wa 353/11; wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10; wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., II SAB/Gd 30/11; wszystkie w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie trzeba dodać, że SKO uznając ponaglenie skarżącej spółki za zasadne też nie stwierdziło, że doszło do rażącego naruszenie prawa przez organ. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. (pkt I) i art. 149 § 1 p.p.s.a. (pkt II) oraz na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. (pkt III), orzekł jak w sentencji wyroku.