I SAB/Wr 202/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Asesor WSA Tomasz Trybuszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania karty pobytu stronie skarżącej; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł ( dwieście złotych); V. w pozostałym zakresie skargę oddala ; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako: Wojewoda, organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę . Decyzją z dnia 15.12.2022r. Wojewoda udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 16.10.2025. Pismem z dnia 16.12.2022r. Wojewoda poinformował Stronę , że czas oczekiwania na kartę pobytu wynosi około 3 miesiące. Informację na temat kart pobytu można uzyskać pod adresem e-mail [email protected]. Pismem z dnia 20 marca 2023r. Skarżący złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i nie wydanie karty pobytu pod wydaniu decyzji. Strona nie otrzymała pisma informującego o wygenerowaniu karty pobytu lub możliwości odebrania karty. Nie podjęto żądnych działań w sprawie. Kolejne ponaglenie Strona złożyła pismem z 3.04.2023r. Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu – 11 kwietnia 2023 r.) Skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie wydania karty pobytu po zakończeniu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do wydania karty pobytu w terminie 7 dni od dnia doręczenia akt organowi , 2) przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej ; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej , 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący uzasadnił swoje wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Strona zarzuciła organowi, że mimo upływu ustawowych terminów i złożonego ponaglenia Jej sprawa pozostaje niezałatwiona. Wskazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się przed Wojewodą prawie 4 miesięcy. Do dnia złożenia skargi nie została wydana karta pobytu. Brak jest informacji o terminie wygenerowania karty pobytu mimo wielokrotnych próśb Strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 13.04.2023r. karta pobytu została zlecona do personalizacji . W dniu 5 maja 2023r. karta pobytu została osobiście odebrana przez Stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. W cenie Sądu, czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na przewlekłe prowadzenie czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Lex/el 2019). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jak wynika natomiast z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przechodząc do merytorycznej oceny postępowania organu zauważyć należy, że wydanie karty pobytu jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ust.2 ustawy o cudzoziemcach. Pierwsza karta pobytu (art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach) jest wydawana , bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Organ udzielający zezwolenia na pobyt czasowy ma zatem obowiązek wyrobić (spersonalizować) i wydać kartę pobytu cudzoziemcowi bezpośrednio po wydaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca. Wydanie pierwszej karty pobytu – co do zasady - następuje z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).Skarga w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania cudzoziemcowi karty pobytu po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Niesporne w niniejszej sprawie było, że decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana w dniu 15 grudnia 2022r. Jak wynika z akt administracyjnych Skarżący do dnia złożenia skargi do Sądu nie został poinformowany przez organ o możliwości odbioru karty pobytu . W związku z powyższym zwłoka w wydaniu karty pobytu wynosiła prawie 4 miesiące. Jak wynika z odpowiedzi na skargę , karta pobytu została zlecona do personalizacji w dniu 13.04.2023r. a więc 1 dzień po wpływie skargi do organu a odebrana przez Stronę w dniu 5 maja 2023r. Z powyższego wynika, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania Skarżącemu karty pobytu. Organ nie podjął niezwłocznie działań, zmierzających do wygenerowania karty pobytu, podejmując je dopiero po wniesieniu skargi do WSA. Nie wystosował też do Strony zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia ( art. 36 k.p.a.). Ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje żadnych terminów na wydanie karty pobytu nie oznacza to, że zasady postępowania w sprawach wydawania kart pobytu nie zostały w żaden sposób określone. Zasadą taką jest wskazana wcześniej zasada szybkości postępowania. Zauważyć jednak należy, że karta pobytu nie może zostać wydana cudzoziemcowi natychmiast, bowiem nie jest ona dokumentem wytwarzanym przez organ. Organ jedynie zleca wytworzenie takiego dokumentu, a następnie wydaje go właściwej osobie. Wydanie karty pobytu powinno zatem nastąpić w terminie okołomiesięcznym , bowiem konieczne jest zlecenie wytworzenia karty, oczekiwanie na jej wytworzenie i zwrotne przesłanie do organu zlecającego wytworzenie oraz – po otrzymaniu fizycznym karty - wydanie jej cudzoziemcowi. Niewątpliwie zatem organ nie podejmował czynności właściwe i zmierzające do załatwienia sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także nie budziło zaufania strony do władzy publicznej, co było naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji też organ naruszył terminy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w przewlekłości. W tym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w sprawie przewlekłość organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią jego naruszenia i jako takie powinno być interpretowane ściśle (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, CBOSA). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy przez okres prawie 4 miesięcy. Brak oczekiwanej dynamiki organu stanowił kwalifikowane rażące naruszenie prawa. Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na to, że po wniesieniu skargi, organ wydal stronie kartę pobytu, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej we wskazanej kwocie jako adekwatnej. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań organu. Jednocześnie należy nadmienić, że - w ocenie Sądu - zasądzona suma pieniężna nie przekracza granic uznania. Z kolei zawarte w skardze żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej uznano za zbyt wygórowane. Za nieuzasadniony uznał również Sąd wniosek o wymierzenie organowi grzywny . Dlatego też w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę Strony (pkt V sentencji wyroku). O kosztach (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez Skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł).